Как менялась Конституция России?

В ходе своего послания Федеральному собранию Владимир Путин анонсировал возможные изменения в Конституцию России. Кто-то из политологов уже назвал их «революционными», кто-то заметил, что политическую картину в России они не изменят. 

Перечислим же основные предложения:

– президент не сможет избираться более чем на два срока, оговорку про «подряд» уберут;

– Госдума получит больше влияния при утверждении премьера и кабинета министров;

– в российском праве Конституция должна иметь приоритет над международным;

– кандидат в президенты должен проживать в России не менее 25 лет и не иметь иностранного гражданства;

– статус Госсовета, формируемого из губернаторов, глав думских фракций и высших исполнительных органов власти, должен быть закреплен в Конституции;

– чиновники, судьи и депутаты не смогут иметь вид на жительство или гражданство другой страны;

– президент сможет просить Конституционный суд проверять законопроекты до того, как их подписывать;

– руководителей силовых ведомств президент сможет назначать только после консультаций с Советом Федерации;

– сенаторы также получат возможность отрешать от должности судей Верховного и Конституционного судов;

– закрепить положения о постоянной обязательной индексации пенсий и о том, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже уровня прожиточного минимума;

– создать в стране единую систему «публичной власти», в которую встроить и власть государственную, и местное самоуправление. 

Попробуем разобраться с правилами и теми изменениями, что уже происходили. Прежде всего стоит упомянуть, что российская Конституция менялась совсем не так часто, как может показаться на первый взгляд. Всего с момента утверждения в 1993 году она насчитывает 15 поправок. Для сравнения: Конституция РСФСР 1978 года к 1992 году вобрала в себя более трех сотен изменений, став по сути полем битвы между президентом и парламентом. Одна из причин такой разницы в том, что нынешний документ изменить совсем не так просто, как было с его предшественником. 

Во-первых, сделать это могут только президент РФ, Совет Федерации или Госдума, правительство, законодательные органы различных регионов – субъектов Федерации, а также отдельные небольшие группы сенаторов или депутатов (но не менее 1/5 от общего их числа). 

Во-вторых, в российской Конституции всего 9 глав, и процедура их изменения может довольно сильно отличаться. Какие-то главы изменить легче, какие-то – сложнее. По этому принципу их можно разделить на три условных блока.

Первый – самый простой. Это изменение указом президента. Он касается формальной смены названий регионов, краев, автономных областей и относится только к одной статье Конституции – 65-й, содержащей перечень субъектов РФ. Такие поправки в России вносили пять раз: менялось название Ингушетии и Северной Осетии (одновременно), Чувашии, Калмыкии, Ханты-Мансийского автономного округа и Кемеровской области. В случае с Кузбассом это была как раз последняя из всех конституционных правок – область переименовали в марте 2019 года. 

И хотя в 137-й статье Конституции прямо не говорится, что для изменения в таком случае достаточно лишь президентского указа, так в 1995 году решил Конституционный суд. 

Второй блок будет посложнее. Он касается изменения 3-8 глав Конституции, то есть большей части ее положений. Эти главы – о федеративном устройстве страны, функциях и полномочиях президента, парламента и правительства, судов и властей в регионах. 

Чтобы внести поправки в статьи 3-8 глав, нужно принимать так называемый федеральный конституционный закон. Сначала его должны внести на рассмотрение Госдумы (президент, правительство – не важно), где для утверждения потребуется не простое большинство, а не менее 2/3 голосов депутатов. Затем та же ситуация с Советом Федерации – простого большинства тоже не хватит, нужно 3/4 голосов сенаторов. 

Но и это будет еще не все. Даже после принятия поправки могут не вступить в силу – для этого понадобится одобрение органов законодательной власти двух третей субъектов Федерации. 

На федеральные конституционные законы приходится львиная доля всех поправок – 10 штук. Шесть из них касались состава страны. Они применялись, например, в случае с возвращением Крыма, объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край, включением Таймырского и Эвенкийского округов в состав Красноярского края и так далее – все это требовало изменения 65-й статьи.

На эту тему
• Путин подпишет отдельный указ по срокам голосования об изменениях в Конституции
• Журналисты примут участие в подготовке предложений по изменениям в Конституцию
• Лавров оценил идею приоритета Конституции над международным правом

Остальные четыре поправки же затрагивали функции и полномочия президента, Госдумы, судов, Совета Федерации. Самая известная из них вступила в силу 31 декабря 2008 года – именно с этой даты срок полномочий президента увеличился до шести лет, депутатов – до пяти лет. Тот же документ обязывал правительство предоставлять Госдуме ежегодный отчет о проделанной работе – это была вторая поправка такого рода. Две других приняли в 2014 году – сначала Высший арбитражный суд прекратил свое существование, его функции передали Верховному, а затем еще одна поправка позволила президенту вводить в число сенаторов своих представителей. 

Третий блок – самый сложный. Речь о поправках в три главы: 1 (Основы конституционного строя), 2 (Права и свободы человека и гражданина) и 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции). По сути это три кита, на которых так или иначе держится все российское законодательство. 135-я статья говорит о том, что эти главы изменить нельзя – и при попытках сделать это придется принимать новую Конституцию. 

И тот факт, что с 1993 года у нас новых Конституций не было, говорит о том, что и успешных попыток внести поправки в эти главы тоже не случалось. 

Но если очень захочется, процедура будет следующей: сначала за поправки должны проголосовать по 3/5 от общего числа сенаторов и депутатов, затем должно быть созвано специальное Конституционное Собрание. Причем кто будет в него входить и как именно оно должно будет работать – непонятно, поскольку все еще нет закона, регламентирующего эти положения, есть только проект. Созванное Собрание либо должно будет отвергнуть поправки, и тогда Конституция останется прежней, либо согласиться с ними и заняться разработкой нового документа взамен. Затем то же самое Собрание должно принять разработанный документ двумя третями голосов и выставить его на всероссийское голосование. 

Чтобы Конституция была окончательно принята, в голосовании должны поучаствовать не менее половины населения России, и больше половины из них – проголосовать за.