Эксперт: Для оздоровления МCУ нужна более серьезная реформа

Госдума во вторник рассмотрит законопроект о реформе местного самоуправления (МСУ), которая должна устранить разрывы между местной элитой и гражданским обществом; оппозиция поспешила объявить реформу вредной и якобы отдаляющей Россию от цивилизованного Запада, что не соответствует действительности, считает профессор НИУ ВШЭ Олег Матвейчев.

В своей статье в «Независимой газете» Матвейчев пишет, что «реформа местного самоуправления, безусловно, назрела, и назрела давно». Ситуация на местах существенно не меняется, и в целом она одинаково плачевна по всей стране. «Можно диагностировать принципиальную и концептуальную болезнь всей системы МСУ, и для того, чтобы ее вылечить, требуются системная реформа и системная перезагрузка», - пишет он.

Можно диагностировать принципиальную и концептуальную болезнь всей системы МСУ, и для того, чтобы ее вылечить, требуются системная реформа и системная перезагрузка

Имеющаяся сегодня система местного самоуправления сложилась после принятия Конституции 1993 года. Именно тогда, в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, российское местное самоуправление было «отделено от государства», что предполагало наличие самых разнообразных форм уставов и моделей.

По словам Матвейчева статьи, типичная городская или районная Дума или совет в России представляют собой «несколько представителей МУПов, подконтрольных главе города или муниципального района, руководители муниципальных учреждений здравоохранения и образования, также подконтрольных главе, и несколько дружественных этому же главе бизнесменов, монополизировавших строительство и торговлю». Также «есть несколько человек из бесправной кричащей оппозиции, занятой не столько решением проблем граждан, сколько зарабатыванием политического капитала с помощью спекуляции на проблемах». В такой ситуации, уверен Матвейчев, «мэры и главы превратились в местных царьков и баронов, которым не указ региональная власть и которые относились к собственному населению как помещики к крепостным». Кроме того, масла в огонь подливала и федеральная власть, чьей стратегией в конце 90-х и начале нулевых была политическая поддержка независимых мэров и глав в противовес не в меру самостоятельным и амбициозным губернаторам.

Причиной этого, уверен автор статьи, «является изначально неверная ориентированность организации местного самоуправления по европейской модели, которая предполагает совершенно другую демографическую и поселенческую традицию, нежели Россия. Даже европейские столицы представляют собой города размером с наши областные центры, большинство же городов и населенных пунктов Европы, имеющие свои органы местного самоуправления, значительно меньше и сопоставимы с нашими городскими районами и райцентрами». Также в Европе отсутствуют традиционные, в нашем понимании, села и деревни, которые в России находятся на десятки, сотни километров от райцентров и больших городов.

Если в Европе власть самоуправления при данной модели более или менее близка к населению, то у нас она оказывается в любом случае далека именно при реализации этой же модели. То есть местная власть только носит название «самоуправления», фактически таковой не являясь. Для реализации именно самоуправления местная власть должна быть максимально приближена к народу, чтобы, как метко сказал Владимир Путин, «до нее можно было дотянуться рукой».

Матвейчев отмечает, что для реализации задачи приближения власти к населению имеет смысл использовать опыт государства, чья поселенческая структура и ее разнообразие схожи с российскими. По его словам, такой страной являются США, глее модель самоуправления «приблизительно к разнообразным местным условиям свою задачу» – быть самоуправлением именно населения – решает.

Матвейчев подчеркивает, что «самоуправление в США учитывает местную специфику штатов, и его права и возможности определяются законами штатов и собственно уставами местных органов самоуправления. Штаты с удовольствием делегируют местным властям большие части своих полномочий, вплоть до того, что, например, во Флориде практически все сферы жизнедеятельности, кроме некоторых налогов штата, отданы на откуп местной власти».

Автор приводит примеры распространенных в США моделей самоуправления. Самой старой формой самоуправления является так называемая городская комиссия, которая предполагает, что избиратели напрямую выбирают каждого члена комиссии, за которым закреплены определенные функции. Самой молодой и современной моделью является модель абсолютно прямой демократии «Городской сбор», когда избиратели напрямую решают без представительных органов любой вопрос своей жизнедеятельности, а также по каждому вопросу выбирают конкретного ответственного за реализацию решения. Еще одной распространенной является модель «Мэр и городской совет», когда совет избирается жителями как законодательная власть, а мэр избирается отдельно и действует в соответствии с полномочиями, прописанными в уставе. Почти половина муниципалитетов придерживается модели «Городской совет и менеджер», когда мэр избирается из числа депутатов совета, а менеджер назначается советом по контракту и занимается ежедневной работой по управлению городом.

Названные модели имеют еще два этажа: один сверху, другой снизу. В России же на данный момент такие этажи отсутствуют.

В то же время автор пишет, что «не следует слепо копировать американскую модель, это и не нужно (у нас свои традиции и специфика), да и невозможно (американская модель очень поливариантна)». По его словам «важно обеспечить плавный и безболезненный переход на новые рельсы». «Угрозы хаоса, которой нас пугают некоторые политики, нет: система МСУ США, как было показано выше, более поливариативна, сложна и задействует большее количество людей, чем то, что предполагает наша реформа. Однако США не только не погрязли в хаосе, но, наоборот, видят в ней основу своей политической устойчивости», - пишет Матвейчев.

В свою очередь генеральный директор Института приоритетных региональных проектов Николай Миронов в «Российской газете» пишет, что новый законопроект вводит в крупных городах с внутригородским районным делением двухуровневую систему МСУ, которая предусматривает создание нового уровня МСУ в городских районах, с избранием в них депутатов и главы района. После вступления закона в силу двухуровневая система МСУ появится в городах не автоматически. Решение о ее введении будут принимать субъекты РФ с учетом мнения городских сообществ. Такой подход не случаен: не везде целесообразно создавать районный уровень МСУ. Для того, чтобы лучше понять, как реформа «ляжет» на городскую почву, было принято решение провести апробацию новой модели в одном из городов России.

Экспериментальной площадкой стал Волгоград. Пример этого города показывает, что одноуровневая система МСУ в крупном городе не только не обеспечивает связи элиты и общества, но даже не гарантирует консенсуса внутри самой местной элиты, раздираемой противоречиями. В итоге она чревата как социальными, так и внутриэлитными конфликтами, считает Миронов.

Эксперимент по апробации новой модели МСУ в Волгограде привел к изменению общественно-политических реалий города, создал в нем настоящее самоуправление горожан. Это показало принципиальную исполнимость задачи по обновлению органов МСУ в крупных городах на основе двухуровневой модели и возможность превращения местных институтов самоуправления в площадки для реализации интересов всех социальных групп.