22 ноября США завершили процедуру выхода из Договора по открытому небу (ДОН). Теперь американцы сами не участвуют во взаимных наблюдательных полетах стран ОБСЕ и не допускают к этому в отношении себя другие государства, подписавшие договор в 1992 году.
Свершившимся фактом стал, таким образом, демонтаж еще одной несущей конструкции того международного порядка в Европе, который возник сразу после холодной войны и на основе расстановки сил того времени. Но также идеи о том, что европейское пространство безопасности является неделимым и исключает взаимные военные приготовления. В последние годы расстановка сил очень изменилась. Сейчас ДОН если и был необходим, то уже не как работающий символ доверия. После 2014 года он стал средством «управления враждебностью», окончательно оформившейся в отношениях России и Запада после событий вокруг Украины.
Для самих США выход из договора не означает немедленной потери доступа к его благам. Никто не сомневается, что союзники по НАТО все равно будут делиться с Вашингтоном информацией, которую они добудут в российском воздушном пространстве. Поэтому односторонний отказ США от участия в договоре означает фактическую смерть этого документа.
Тем не менее, в Москве завершение истории ДОН встретили достаточно хладнокровно. Министерство иностранных дел вполне резонно высказало озабоченность практическими последствиями этого решения, представитель главы государства просто признал, что теперь договор теряет всякий смысл. Более жестких заявлений со стороны России не последовало, и вряд ли они будут на риторическом уровне. Видимо, время таких соглашений действительно прошло.
Сам договор – это действительно символ уходящей – теперь, кажется, окончательно – эпохи, когда державы хотя бы для видимости стремились создать атмосферу взаимного доверия и создавали для этого специальные механизмы. Его функциональное значение – возможность визуально контролировать часть наступательного потенциала друг друга.
Проблема неопределенности намерений – центральная в международной политике, и преодолеть ее полностью невозможно. Мы никогда не можем с абсолютной уверенностью знать, как наши партнеры собираются применять свои военные силы, и поэтому обоснованно принимаем меры просто по факту их существования. Как заметил в 2008 году Владимир Путин, цитируя, по его собственным словам, Отто фон Бисмарка, «значение имеют не намерения, а потенциал».
Однако во времена, когда договор создавался, Россия и страны Запада, т. е. основные действующие лица ОБСЕ, достаточно серьезно считали его не просто инструментом дипломатии. Он вполне виделся как способ отношений в наступающую эпоху. Парижская хартия для новой Европы от 1990 года провозглашала принципы неразделимости региональной безопасности и отказа от применения силы. Что же может быть более конкретной демонстрацией отсутствия враждебных намерений, чем взаимная открытость для воздушного наблюдения? Дело же не в том, что Россия и страны НАТО предоставляли друг другу такую возможность. То, что они могли на это пойти, означало добровольный отказ от военных приготовлений, которые при наблюдении с воздуха могли быть истолкованы как враждебные. Договор, таким образом, фиксировал методами военной дипломатии исключение военной силы из арсенала международной политики в Европе.
За те годы, что действовал договор, страны Запада успели расширить вплоть до российских границ НАТО и Европейский союз, создать на территории новых стран-членов военные базы и инфраструктуру. Они планомерно решали свои стратегические задачи – сделать так, чтобы в случае неизбежного будущего конфликта Россия была более беззащитной. Отчасти это действительно удалось, хотя современные системы вооружений существенно понижают значение географических пространств для национальной безопасности. Под сенью ДОН был выстроен новый европейский порядок, не включающий в себя Россию. И главным результатом принятых Западом после холодной войны решений стал новый конфликт с Россией, которая в 2000-е годы вернула возможности отстаивать свои базовые интересы и ценности.
Теперь договор стал не нужен США и их союзникам. Хотя европейские державы, конечно, говорят о необходимости его сохранения. Для них это по-прежнему символ либерального мирового порядка, главным получателем выгод от которого была именно Европа. Для Берлина или Парижа идеалом было бы сохранение договора без участия США. Тем более что это не мешало бы им шпионить в пользу американцев. Эта позиция вообще характерна для современной Европы. Ведущие континентальные державы не видят сейчас своего места в международной политике. Они пытаются сохранить признаки эпохи собственного успеха и собственной полной вседозволенности.
Но Россия, как и Китай на Востоке, в принципе, тоже была довольна комплексом отношений, возникшим после холодной войны. Москву не устраивало то, как применяются его правила и нормы – они ограничивали всех, кроме США и их союзников. Однако такие важнейшие признаки уходящего мирового порядка, как институты и правила игры, Россию вполне устраивали. Именно Москва на протяжении полутора десятилетий призывала Запад не пренебрегать международным правом и институтами. Они объективно компенсируют то, что по своей совокупной мощи Россия все равно меньше своих противников. Страны НАТО не могут одержать над ней военную победу. Но за счет своего численного преобладания они гораздо меньше нуждаются в правовом регулировании международных отношений.
Конечно, в современном мире Россия может жить и вполне выживет без правил. В силу своих масштабов, стратегической глубины и обеспеченности ресурсами она вообще гораздо меньше многих нуждается в каком-либо международном порядке. Москве, в отличие от Пекина, не нужно обеспечивать рост качества жизни для почти миллиардов. Поэтому Россия не участвует в глобальной конкуренции за рынки и ресурсы так, как это делают США и Китай, пытаются делать европейцы. Это позволяет России гораздо чаще других выступать с позиций морального лидерства и поиска справедливости для всех.
Но справедливость должна иметь документальное выражение. Поэтому намного важнее не судьба конкретного договора, а сама традиция создания таких инструментов международной политики. Вся современная система соглашений в сфере безопасности была создана в эпоху силового лидерства Запада. Эти соглашения, и ДОН здесь не исключение, создавались по инициативе США, в редких случаях – Европы, и были плодом их интеллектуальных усилий. Теперь Запад эти соглашения последовательно разрушает. Даже если новый президент США сохранит на время СНВ-3, общей картины это не изменит. А Россия и Китай, несмотря на свои уверенные позиции в международных делах, а также другие новые центры силы, пока не показали способности создавать собственные правила игры, которым могло бы следовать большинство стран мира.
Это значит, что Запад все еще волен создавать и разрушать по своему усмотрению. Ни один международный договор не возникает как результат доброй воли, даже уходящий ДОН был следствием успеха США и союзников в холодной войне. Договоры в международной политике – это всегда способ зафиксировать чье-то преимущество и создать условия для его увеличения. За счет другой стороны, исключений не бывает. До тех пор, пока Россия и Китай, с участием тех, кто пожелает, не будут сами создавать обязательства, к которым затем пригласят присоединяться других, большая геополитическая игра продолжится на их стороне глобальной шахматной доски.