Минвостокразвития подготовило необходимые поправки в законодательство, позволяющее российским гражданам получить в частное пользование или долгосрочную аренду так называемый арктический гектар. Инициатива ведомства, чьи полномочия были расширены на Арктику, копирует опыт «дальневосточного гектара» – программы, осуществляемой на российском Дальнем Востоке с 2016 года.
Что обеспечил «дальневосточный гектар»
Программа бесплатного предоставления участков на Дальнем Востоке, стартовавшая еще в 2016 году, за время своего действия уже накопила показательную статистику. Всего в ней приняло участие более 83 тысяч российских граждан, среди которых, по данным Минвостокразвития, для строительства жилья предоставленную землю использовали 43% заявителей, для занятий сельским хозяйством – 37%. Коммерческое использование земли было гораздо менее популярным: для ведения предпринимательства землю использовали 10% заявителей, для туристических и рекреационных проектов – 7%, для занятий иными видами разрешенной деятельности – 3%.
Показателен еще один момент: девять из десяти заявок приходилось на самих жителей Дальнего Востока – основным результатом программы стало удержание населения на территории региона, а не миграционный приток извне. Это наглядно отражается и на общих демографических показателях Дальнего Востока. Так, в 2002 году миграционный прирост населения в регионе составлял -6,1 человека на 1000 населения, в 2010-м – -4,2 человека, а после начала действия программы сократился, но по-прежнему остался отрицательным: в 2018 году убыль составила -4 человека на 1000 населения, а в 2019 году убыль сократилась до исторически самой низкой величины – примерно -1 человек на 1000 населения.
За счет этого процесса население Дальнего Востока продолжает сокращаться. Если в 1989 году население региона составляло 7,95 млн жителей (кстати, при уже начавшемся миграционном оттоке, составлявшем тогда -4,9 человека на 1000 населения), то к 2015 году население региона составило уже лишь 6,2 млн человек. Нынешний виртуальный «рост» населения Дальнего Востока до 8,2 млн человек – лишь артефакт статистики, так как в 2018 году указом президента в состав Дальневосточного федерального округа были переданы Бурятия и Забайкальский край.
Таким образом, если «перебить» число воспользовавшихся программой «дальневосточного гектара» на нынешнее население ДФО, то получится, что бесплатная земля от государства оказалась интересной для менее чем 1% населения региона, даже с учетом того, что большинство заявок, судя по всему, используется семьями, а не одиночками. Это достаточно ожидаемо: бесплатная раздача земли хорошо работала в Российской империи в конце XIX – начале XX века, когда 90% населения страны были крестьянами. Именно тогда знаменитые «столыпинские вагоны» вывезли на Дальний Восток тех переселенцев, чьи потомки сегодня составляют большую часть населения региона. Теперь же около ¾ населения Дальнего Востока урбанизировано и проживает в городских условиях. В силу этого для них бесплатный гектар является способом улучшения жилищных условий или вариантом начала своего бизнеса, но никак не вариантом обратного перехода к крестьянской жизни.
Но даже в этом случае существуют свои «подводные камни». Немалая часть получивших свой гектар жалуется на то, что у них возникают сложности с подключением к инфраструктурным сетям: электроэнергии, газоснабжению, воде и канализации. Это, опять-таки, свидетельствует о том, что гектар берут городские жители, для которых эти блага являются привычными и от которых они не хотели бы отказываться.
Арктика еще сложнее
Ситуация с предоставлением земли в Арктике представляется еще более неоднозначной, нежели на Дальнем Востоке. По объективным климатическим причинам сельское хозяйство в регионе еще менее выгодно – поэтому ожидаемо число заявок по категории «ведение сельского хозяйства» в Арктике будет гораздо ниже, чем дальневосточная цифра в 37%, или 30 000 заявителей.
Арктическое население России еще более урбанизировано, нежели на Дальнем Востоке – около 90% населения региона проживает в городах, основными из которых являются Мурманск, Архангельск и Норильск. При этом население Арктики очень невелико в абсолютных цифрах – на громадной территории вдоль Северного Ледовитого океана проживает лишь 2,5 млн человек. Арктика, как и Дальний Восток, является зоной миграционной убыли: с 1990 по 2019 год ее население сократилось с 4,0 до 2,5 млн человек – причем, в отличие от Дальнего Востока, «арктический отток» пока что не проявляет каких-либо признаков уменьшения своих относительных значений.
Судя по всему, эти особенности региона постарались учесть в программе «арктического гектара».
В первые шесть месяцев действия закона землю в Арктике будут выдавать местным жителям, а затем программу расширят на всех жителей России. Кроме того, в ней смогут участвовать и неграждане – гектар намереваются выдавать мигрантам, прибывающим в Россию по программе возвращения соотечественников. Причем арктический участок можно будут получить даже в городской черте, что невозможно по программе «дальневосточного гектара». Такое послабление связано с тем, что крупные города Арктики уже давно «усыхают»: границы многих из них сужаются вследствие оттока населения, и дальнейшее развитие этого процесса грозит неизбежной потерей их базовой инфраструктуры.
Сможет ли программа «арктического гектара» остановить уменьшение населения Арктики? Скорее всего – нет, если учитывать итоги действия «дальневосточного гектара» и предположить, что арктическая программа будет его копировать. Ждать «арктического чуда», пожалуй, не стоит – при помощи бесплатной раздачи земли российское государство, скорее всего, сможет немного снизить отток населения из Арктики, но не остановить его полностью. Тем более не стоит ожидать массового приезда нового населения в Арктику с «большой земли»: климатические условия региона крайне суровые, а экономические выгоды от постоянного переезда на Крайний Север сегодня как минимум неочевидны.
Так что, тупик?
Надо сказать, что вопрос освоения Арктики и удержания там постоянного населения остро стоит не только перед Россией. С аналогичными проблемами сталкиваются еще две арктические державы – Канада и частично США, как обладатель Аляски.
В частности, если рассматривать канадский опыт, то стоит упомянуть, что в стране еще в 1996 году была принята так называемая Северная стратегия Канады, которая поставила своей целью развитие канадских арктических территорий. Для Канады эта проблема стоит, кстати, даже острее, чем для России: при сравнимой площади арктических территорий двух стран, на канадском севере проживает чуть более 100 тысяч постоянного населения, половину из которого составляют коренные жители края – инуиты. Тем не менее население севера Канады не только не уменьшается, но и монотонно растет.
Понимая всю сложность государственного регулирования столь суровых и малонаселенных территорий, канадское правительство постаралось переложить большую часть полномочий на местные общины. К их компетенции были отнесены многие моменты земельного, водного и природного пользования, в распоряжение местных общин были переданы все налоги, собираемые на территории, община решает вопросы пользования инфраструктурой.
Тем не менее в «Северной стратегии» были прописаны и основополагающие принципы государственного регулирования арктических территорий Канады, а именно: защита суверенитета Канады в арктическом секторе, обеспечение социально-экономического развития канадского севера, защита окружающей среды и адаптация к изменениям климата.
Таким образом, в канадском варианте развитие широкого самоуправления, хозяйственной и политической активности автономных северных территорий сочетается с государственной политикой по освоению севера Канады.
Такая разница канадского и российского подходов определена историческим моментом. Север Канады в прошлом заселялся по гомстедной (англ. homestead) системе. Казенные землемеры до начала заселения только размечали территорию на одинаковые квадраты, после чего каждый желающий поселиться в данной местности выбирал любой незанятый участок, подавал заявку, оплачивал символический взнос – и без всякого дополнительного разрешения властей селился на участке. Если поселенец в течение пяти лет удовлетворял квалифицирующим условиям (как правило, надо было жить на участке и вести какую-либо деятельность на части площади), то он мог требовать от властей бесплатно выдать ему свидетельство о собственности. Иногда при раздаче ставились дополнительные условия – например, поселенец должен был вырастить на такой территории лес.
Как легко заметить, канадская гомстедная система является ярким выражением порядка открытого доступа – государство полагает, что всякий гражданин по умолчанию является самостоятельным, ответственным и способным к полезному труду, приводящему его к процветанию. В сложных условиях государство просто должно обеспечить ему минимум проблем при столь же минимальном контроле, полагаясь на ответственность гражданина по отношению к своей земле и будущей собственности.
В России же исторически всегда существовала мозаичная система земельного пользования на малонаселенных территориях, которая сочетала казенные и самовольные поселения. Казенные поселения контролировались центральной властью, а самовольные были практически нелегальными, однако таковыми считались чисто условно – казна никогда не сгоняла с земли крестьян-нелегалов, сумевших завести хозяйство.
Худшее, что ждало таких нелегалов – это обложение земельным налогом на общих основаниях и принудительная организация из них нового сельского общества.
Нетрудно заметить, что в российской логике канадская гомстедная система и подход Канады к максимально широкой самоуправляемости северных территорий – это те самые «самовольные» поселенцы, которые составляли немалую часть русских колонистов Арктики и Сибири. Конечно, нынешний этап освоения Арктики уже значительно отличается от ситуации конца XIX – начала XX века, однако понятно и иное: в чисто «казенном» сценарии процесс оттока населения с северных территорий никак не остановить.
Поэтому не исключено, что для программы «арктического гектара» стоит принять процедуру, максимально упрощающую взаимоотношения заявителя с государством, вплоть до выполнения формальных условий землепользования. При этом стоит постараться переложить большую часть взаимодействий и разрешительных документов на местный уровень, а также обеспечить упрощенный доступ к инфраструктуре, без которой освоение Арктики в настоящий момент практически нереально.