В четверг глава Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко (который также является сопредседателем рабочей группы, готовящей по поручению президента предложения по реформе местного самоуправления) подвел промежуточные итоги работы экспертов.
Формирование городских властей с опорой на прямые выборы было путем от одного разочарования к другому
По словам Тимченко, были суммированы около 800 предложений, поступивших из регионов. В целом, как пояснил руководитель ВСМС, предлагается сохранить систему местного самоуправления в существующем виде, но внести важное новшество: внутригородские территории крупных городов должны стать муниципальными районами городского округа.
Предполагается, что горожане будут напрямую выбирать советы депутатов этих районов, а из их состава делегировать представителей в общегородской «парламент». «Местное самоуправление должно быть сохранено в существующем виде, но его необходимо совершенствовать в плане приближения власти к народу. Для этого необходимо внести корректировки и расставить приоритеты – кто и чем должен заниматься», – заявил Тимченко.
В свою очередь другой сопредседатель рабочей группы, глава комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Степан Киричук отметил: если будет принято решение о переходе на новую систему, то в тех городах, где существует районное деление (это 67 крупных городов, в том числе 56 областных центров), количество муниципальных депутатов вырастет в пять-семь раз.
Рабочая группа, которую возглавляют Тимченко и Киричук, была создана после того, как президент Владимир Путин в декабре прошлого года назвал «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах».
«Такую работу мы должны начать в основном, законодательно обеспечить в следующем, 2014 году», – дал задание президент. Президент, напомним, констатировал, что в системе местного самоуправления наблюдаются дисбаланс ресурсов и ответственности местного самоуправления и «неразбериха с полномочиями», которые «постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой». К этому Путин добавил и коррупционные скандалы в органах местного самоуправления. «Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой», – обозначил цель реформы президент.
Как уже сообщала газета ВЗГЛЯД, один из вариантов проекта муниципальной реформы еще в январе представил Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ), возглавляемый политологом Дмитрием Бадовским. В его докладе предлагается два варианта муниципальной реформы. В первом случае руководители муниципальных районов и городских округов встраиваются в систему государственной власти – назначаются главами регионов (правда, муниципальные депутаты получают право отвергнуть кандидатуру, предлагаемую губернатором).
Второй вариант: предполагается создать в региональных центрах и крупных городах «городские агломерации» – в их полномочия будут входить вопросы промышленной и научно-технической политики, здравоохранения и дорожного строительства. Главы агломераций, по мнению авторов проекта, должны назначаться сверху, а городские думы – составляться из депутатов, делегированных снизу – от районных муниципалитетов.
Принципиальное отличие предложений ВСМС от проекта, предложенного ИСЭПИ, в том, что местное самоуправление не только не встраивается в систему, но и оказывает влияние снизу – с уровня района на уровень города.
У существующей сейчас системы, созданной в 2003–2009 годах в ходе муниципальной реформы, есть ряд изъянов, пояснил Тимченко в интервью газете «Известия». «В крупных городах отсутствие первого уровня муниципалитетов (когда местное самоуправление осуществляется только на общегородском уровне) привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью, – констатирует руководитель ВСМС. – Местная власть, говоря простым языком, оказалась зачастую «далека от народа». По словам Тимченко, нередки ситуации, когда в городе-миллионнике один депутат гордумы представляет 50–70 тыс. избирателей. «Это как в целом субъекте Федерации или в небольшом европейском государстве! – подчеркивает глава Всероссийского совета муниципального самоуправления. – Может ли такой депутат, скажем, встретиться хотя бы с половиной жителей? А еще в крупных городах у нас в последние годы применялась пропорциональная система выборов, и это еще больше отдаляло депутатов от своих избирателей»
«Крайне важно, что предложена именно двухуровневая система, а тот вариант, который сейчас разрабатывается, позволяет совместить императивы управленческой эффективности и демократические принципы», – комментируя проект ВСМС, отметил в беседе с газетой ВЗГЛЯД член экспертного совета Института социально-экономических и политических исследований Алексей Зудин.
Он добавил, что проект не появился из головы какого-нибудь чиновника или в результате копирования чужих моделей, а учитывает опыт непростого развития местного самоуправления за последние два десятилетия.
«Расширение государственной вертикали не доходит непосредственно «до земли». Предусмотрено и принципиально защищено ключевое управленческое звено, которое будет формироваться демократическим путем, на основе выборов, – подчеркнул эксперт. – Это звено является первичным, значит, выборы будут происходить там, где граждане живут непосредственно, то есть они обладают полнотой гражданской компетенции и способны осмысленно и адекватно выбирать своих представителей».
Система предложена как смешанная, сочетающая прямые и непрямые выборы, напомнил Зудин. «Именно на основе последних предполагается комплектовать второй уровень управления в городах, прежде всего крупных. Непрямые выборы – это ведь тоже выборы, а не назначение! В оценках в СМИ часто ставится знак равенства между ними, но это широко распространенная подмена», – считает эксперт.
Институт непрямых выборов предполагает, что вышестоящие органы комплектуются за счет представителей нижестоящих, но на основании голосования, пояснил собеседник. «По предложенной схеме мэров будут выбирать из числа муниципальных депутатов. Это оптимально с управленческой точки зрения и сможет помочь решить основные проблемы муниципалитетов, связанные с низкой реальной самостоятельностью и слабой ресурсной обеспеченностью», – уверен Зуев.
Как напомнил эксперт, когда муниципальные органы, а также органы городского управления выбирались на основе прямых выборов, в большинстве случаев это не приводило к улучшению качества управления.
«Формирование городских властей с опорой на прямые выборы – был путь от одного разочарования к другому, и проблемы в этой сфере только накапливались, – подчеркнул политолог. – Кроме того, комплектование городской власти на основе смешанных выборов призвано защитить от влияния внешних сил, которые всегда присутствуют на прямых выборах, особенно в городах, а также создать корпус ответственных управленцев, которые формируются не бюрократическим, а демократическим путем».
Так что новая модель учитывает и управленческую эффективность и основана на демократических принципах, считает Зудин. «Правда, ей придется пройти испытание общественным мнением и политической практикой. Наши граждане привыкли к прямым выборам городских властей, и здесь возможны определенные трудности», – допустил эксперт.
Региональные законодатели также считают, что реформа системы МСУ давно назрела.
«Органы МСУ столкнулись со множеством проблем», – констатировала в беседе с газетой ВЗГЛЯД председатель Законодательного собрания Иркутской области Людмила Берлина. В частности, законодатель считает неэффективным то, как сейчас определяется территория, за которую отвечают муниципальные власти.
«Определять территорию муниципального образования по пешеходной доступности и количеству проживающих людей – неверно, – поясняет Берлина. – Нужно учитывать экономическую составляющую, иначе МСУ не выживает, а хотелось бы не только выживать, но и развиваться. Поселения требуют укрупнения, но с учетом перспективы развития». При этом субъектам Федерации ничего не навязывается, добавила глава Иркутского областного заксобрания.
Как надеется Берлина, реформа поможет решить и кадровую проблему. По ее мнению, в МСУ, особенно в отдаленных районах, недостаточно грамотных, квалифицированных управленцев.
«Именно субъекты должны определять круг вопросов, которыми будут заниматься городские и сельские поселения, – отметила она. – Прежде всего, им важно поставить в основу обслуживание человека, чтобы ему было удобно получить какую-то справку, подать документ и так далее. Государственные полномочия и функции не должны быть «монолитными», как сегодня. Все, что касается первичного отбора документов для получения какой-либо услуги, нужно отнести к компетенции МСУ», – заявила Берлина.
Собеседница добавила, что выборность депутатов, глав сельских и городских поселений делает управленца ответственным независимо от того, прямые это выборы или нет. «Даже если голосование проходит среди тех, кого мы уже когда-то выбрали, выборы от этого не перестают быть выборами», – подчеркнула она.
«Страна у нас большая и разная»
Реформа МСУ – это развитие тех моделей, которые уже существовали в системе, в этом есть логика, снимающая противоречие между региональными, районными администрациями и системой государственной власти, заявил газете ВЗГЛЯД глава Международного института политической экспертизы Евгений Минченко.
«Создается система сити-менеджмента, когда в крупных городах районного уровня происходят выборы депутатов и районных глав, которая была у нас в СССР. Логика приближения депутатского корпуса к избирателям понятна, так что поправки могут быть приняты без внесения изменений в Конституцию», – сказал Минченко.
Однако надо учитывать, что страна у нас большая и разная, добавил эксперт. «Так что нужно взять два-три пилотных региона, в одном ввести новую систему, в другом оставить прежнюю – и посмотреть, что будет эффективнее и как будет работать система, прежде чем внедрять ее сразу по всей стране», – добавил собеседник.
Идея создания администраций с районными советами выглядит привлекательно, но необходимо посмотреть, как будут распределяться финансовые средства между уровнями, а также на судьбу муниципального фильтра, добавил Минченко.
«Если количество депутатов увеличится, то, возможно, нужно будет говорить о коррекции «муниципального фильтра» на выборах губернатора. Это ведь система, где если начинаешь менять что-то одно, то оно цепляет другое, потому что взаимосвязано с большим количеством других процессов», – рассказал собеседник.
Он напомнил, что в нашей стране было несколько систем выборов мэров: прямые, прямые при наличии сити-менеджера и выборы депутатами с назначением сити-менеджера конкурсной комиссией. «Потенциал прямых выборов еще не исчерпан, но при этом нельзя сказать, что полностью демонтируется система выборности. Выборы не обязательно должны быть прямыми, они могут проводиться и депутатским корпусом», – подчеркнул эксперт.
Президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов полагает, что реформа МСУ позволит «уйти от засилья городских элит в системе управления». Он напомнил, что есть проблема конфликтов между субъектом Федерации и крупными городами, превращения городских парламентов в закрытые клубы для местной элиты.
«Важно, что идет само по себе обсуждение - с подачи Института социально-экономических и политических исследований, который поставил вопрос об эффективности существующей модели, поиске более удачных форм. Я думаю, что дискуссия будет идти вокруг рациональности - экономической, управленческой и, с другой стороны, - конкурентности, представительства в муниципальных органах власти. Вот эта конкуренция дискуссии уже вызывает», - заявил газете ВЗГЛЯД президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов.
По словам Виноградова, в ходе реформы надо учитывать различия разных провинций. «Одни территории – конкурентные, другие – нет, так что нельзя говорить об одном результате, характерном для всех. Где-то власть станет более понятной для населения, где-то мало что изменит, а на уровне крупных городов спровоцирует конкуренцию между более успешными и развитыми, что, возможно, подтолкнет их к развитию», – резюмировал эксперт.
Эксперт полагает, что нововведения позволят «уйти от засилья городских элит в системе управления». «Если говорить об оптимизации модели управления, наверное, в предложенной схеме есть своя логика, поскольку существует проблема конфликтов между субъектом Федерации и крупным городом, превращения городских парламентов в закрытые клубы для местной элиты», – сказал Виноградов РИА «Новости».
Эксперт также подчеркнул, что подготовка новой схемы должна вестись по итогам дискуссий, а не приниматься одномоментно. «Должны быть гарантии для оппозиции, чтобы новая схема не превратилась в механизм вымывания оппонентов власти», – добавил он.
«По поводу реформы еще не все окончательно решено, отдельные детали подвергаются анализу, возможны и коррекции», – подчеркнул эксперт. Так, еще предстоят дебаты об отказе от выборности в муниципальных образованиях, добавил собеседник. «На мой взгляд, механизм прямых выборов полезен, и, возможно, он останется в каких-то более периферийных муниципалитетах, надо ведь учитывать конкретные территории», – пояснил эксперт.