«Тысячи людей живут без любви, но никто – без воды», – сказал англо-американский поэт Xью Оден. Действительно, если без еды человек может прожить 30 дней, то без воды – всего пять–семь. В среднем человек ежегодно использует на пищевые и хозяйственные нужды 60–70 тонн воды.
Создавая любой населенный пункт, люди всегда учитывали близость к воде. Из-за важности воды для каждого человека в России, как и во многих странах, законодательно закреплены ограничения на использование земель вблизи водоемов. Статья 6 Водного кодекса РФ дает каждому гражданину право «бесплатно использовать для личных и бытовых нужд» водные источники общего пользования. А статья 65 этого же документа устанавливает два вида зон с особыми условиями использования территорий: водоохранная зона и прибрежная защитная полоса.
Берега обетованные
Водоохранная зона – это территория, которая примыкает к береговой линии водоема. Там действует специальный режим для хозяйственной и иной деятельности, созданный для предотвращения истощения и загрязнения берега и воды, а также сохранения среды обитания местных животных и растений. Ширина водоохранной зоны зависит от вида водоема и может быть от 30 до 500 метров.
Прибрежные защитные полосы существуют в пределах водоохранных зон, это территории с еще более строгими ограничениями. Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию береговой полосы, полоса земли вдоль береговой линии водного объекта предназначается для общего пользования. Такие земельные участки могут быть предоставлены только в аренду.
Не секрет, что прибрежная земля пользуется спросом. Органы местного самоуправления, получающие от сдачи в аренду муниципального имущества до 80% всех неналоговых поступлений в местные бюджеты, всегда готовы такую аренду предложить. К тому же ответственность за содержание участка при этом будет возложена уже на арендатора – конкретное физическое или юридическое лицо, которое в случае нарушений будет отвечать по установленным правилам.
Строительство объектов в такой зоне или благоустройство ее влечет за собой так называемую обязательную компенсацию рыбного ущерба. А это десятки и сотни тысяч рыбной молоди, выпущенной в водоем до начала работ. Эти мероприятия стали достаточно частыми, и объемы зарыбления постоянно растут, что способствует развитию целой отрасли, такой как разведение и воспроизводство биоресурсов, которая в последнее время набирает популярность.
Но некоторые объекты могут быть построены только на берегу, иначе они не будут выполнять свои функции. Во-первых, это мосты; во-вторых, пристани, речные вокзалы, причалы, пирсы для разгрузки барж; в-третьих, пляжи, в том числе с местами для купания, набережные и рыбоводческие хозяйства.
Широкое использование водоохранных зон предполагает намеченная правительством России программа развития внутреннего туризма. В «Стратегии развития туризма в Российской Федерации до конца 2035 года» намечено повышение уровня качества туристской и магистральной инфраструктуры для различных видов туризма: детского, культурно-познавательного, круизного, экологического и делового, каждый из которых предполагает создание специализированных объектов.
В каждом случае задача будет решаться индивидуально, в интересах населения отдельных территорий:
– будут организованы места для купания, отдыха и рыбной ловли;
– для развития речного туризма станет необходимым строительство пристаней и речных вокзалов;
– специальная инфраструктура (отели, конференц-залы и т. п.) потребуется для развития бизнес-кластера, задействованного в этой индустрии;
– для системного сохранения природы и для проявления заботы о водных объектах понадобятся экологические сооружения.
Иногда для развития береговых территорий бывает необходима аренда поверхностного водного объекта или его части, что стало возможным с июля 2017 года. Это несет муниципалитетам очень хорошие средства, которые также собираются с арендаторов. Как правило, такие поступления идут на мероприятия по сохранению и очистке/восстановлению рек и водоемов.
Арендовать нельзя отказать
Интересно, что каждый случай предоставления в аренду таких участков противоречит закону, в частности пункту 8 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ: «Земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если: 18) земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования». Далее смотрим пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ: «Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)». При этом порядок предоставления в аренду земельного участка в целях строительства устанавливает пункт 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ: «Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона». То есть, резюмируя, торги обязательны, это раз, и территории общего пользования не могут быть предметом таких торгов, это два.
И все же аренда возможна. В пункте 4 статьи 39.8 Земельного кодекса закреплено, что договор аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.
Сложившаяся судебная практика в отношении данной ситуации неоднозначная, зачастую судам приходится в своих решениях заполнять существующий пробел в законодательстве, допускающий неоднозначную трактовку положения норм закона. Главный риск здесь – это признание сделки недействительной, следовательно, все, что происходило в ее рамках, тоже будет незаконно, что может повлечь сносы объектов и целых рекреационных зон, построенных как на бюджетные, так и не на бюджетные средства.
Как же развивать такие территории? Как частным инвесторам строить порты, стоянки для маломерных судов, гостиницы, всевозможные сооружения, которые остро необходимы в отрасли судоходства и обычной жизни людей на берегах рек и крупных озер? Как для этого взять территории в аренду, чтобы производить все последующие процедуры, связанные с благоустpойством береговых зон и части водных объектов?
Выход в планировании
Возможно, на законодательном уровне, с участием архитекторов, представителей профильных министерств, разработчиков, «генпланистов» и градостроителей, стоит разработать на местах схемы развития и определить, что где будет или должно быть в будущем в рамках программы перспективного развития:
– набережные для отдыха и прогулок,
– места для купания,
– технические зоны,
– места стоянки судов,
– закрытые (почти как заповедные места, к которым отнести места нереста и излюбленные места водных обитателей).
Чтобы была проведена экспертиза наподобие лесопатологического обследования при назначении санитарных рубок леса. Определив вид возможного использования, можно будет вносить в договор аренды, что в его рамках возможно только то-то и то-то, чтобы тем самым установить «правила игры» для представителей бизнеса.
Вопрос сложный, и работа над ним необходима на законодательном уровне. Мы как экологи понимаем это и будем выходить с предложениями о принятии изменений в существующие законы. В данном случае необходимость доработок очевидна как никогда. Береговая полоса – это общедоступная категория земли. Но население должно понимать, что существуют определенные правила поведения на такой территории.
«Мы имеем законное право тут находиться», – часто заявляют обыватели, часто не зная ни законов, ни ответственности за их нарушение. Для жителей, которые начинают использовать стихийные места массового отдыха на берегу реки или иного водоема, нахождение на такой территории может закончиться трагедией, или экологической (тогда пострадает природа), или бытовой, когда, купаясь в местах, не предназначенных и не оборудованных для этих целей, человек может погибнуть.
Как же и почему муниципалитеты сдают в аренду участки на берегах водоемов для оборудования тех же пляжей? С позиции здравого смысла это просто необходимо, но, как мы выяснили, не законно. Дело в том, что, во-первых, в законе существуют исключения и некоторые противоречия, допускающие толкования. В пункте 2 статьи 39.6 Земельного кодекса прописаны возможные случаи предоставления участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов. Например, юридическому лицу по указу или распоряжению президента (то есть исключений не много). Пункт 4 статьи 96.8 того же Земельного кодекса гласит, что «Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе». Это не истолкуешь иначе как возможность сдачи в аренду любого такого участка. Дай только доступ гражданам.
Караван продолжает идти...
Таким образом, сложилась практика, когда торги по предоставлению в аренду участков, расположенных в границах прибрежной защитной полосы, все же проводятся, затем, ориентируясь на букву закона, Росреестр может отказать в регистрации договора аренды, либо надзорные органы, например прокуратура, могут выявить нарушения, после чего получивший право аренды подает в суд. Мы просмотрели судебную практику и пришли к выводу, что суды, хотя и принимают во внимание существующие разночтения, вынося решение, предпочитают не поддерживать муниципалитет и арендатора. Приводим ссылку, когда основанием для принятия судьей решения в пользу Росреестра, отказавшегося зарегистрировать договор аренды, стало отсутствие в договоре пункта об обязательстве арендатора обеспечить свободный доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.
О возможных путях принципиального решения вопроса мы написали выше. Все ждут развития российского речного судоходства и различных направлений внутреннего туризма, создания соответствующей инфраструктуры и рационального использования наших водных ресурсов. Но пока противоречия в законе не убраны, воплощение планов в жизнь будет тормозиться.