Идею о децентрализации власти президент Медведев озвучил еще весной прошлого года. В конце года в Госдуму был внесен пакет законопроектов по серьезному распределению властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Дополнительные доходы составят до триллиона рублей. Практическая реализация может начаться в 2013 году в экспериментальном режиме, но растянется на три–пять лет.
Было бы правильно сделать часть налогов региональными с правом регионов регулировать эти налоги, устанавливать ставки, льготы
Рабочая группа под руководством вице-премьера Александра Хлопонина предложила ряд мер по увеличению доходов региональных и местных бюджетов. В частности, направить на региональный уровень налог на прибыль организации в размере 2%, часть «годового прироста НДС» и водный налог, а также разработать механизм поощрения регионов в виде дотаций за успехи в сфере развития предпринимательства и привлечения инвестиций.
Накануне глава Счетной палаты Сергей Степашин заявил, что считает целесообразным довести число налогов, формирующих региональные бюджеты, до 50% от общего их количества. Он выразил надежду, что новое правительство и новый президент сделают это уже в текущем году.
О том, надо ли вообще реформировать систему перераспределения налоговых доходов между центром и регионами и какие сложности стоят на пути, в интервью газете ВЗГЛЯД рассказал гендиректор Экономической экспертной группы Александр Андряков.
ВЗГЛЯД: Надо ли реформировать систему перераспределения доходов от налогов между центром и регионами?
Александр Андряков: В какой-то мере было бы правильно ее реформировать, чтобы дать больше экономической самостоятельности субфедеральным органам власти, чтобы они были больше заинтересованы в развитии своих экономик.
В России большинство налогов федеральные и регулируются федеральными органами, а у регионов незначительные права по изменению своей налоговой базы. А муниципалитеты почти все доходы получают от регионов в виде отчислений.
Регионы абсолютно экономически не самостоятельны. И для устранения этого недостатка было бы правильно несколько изменить налоговую систему – сделать часть налогов региональными с правом регионов регулировать эти налоги, устанавливать ставки, льготы и т. д.
ВЗГЛЯД: Как в рамках межбюджетных отношений сделать так, чтобы слабые регионы типа Дагестана и Тувы, бюджеты которых на 92% формируются за счет федеральной помощи, совсем не остались на сухом пайке, а сильные регионы имели стимул увеличивать доходы бюджета, чтобы развивать свою экономику, а не «кормить» более бедные регионы?
А. А.: Регионы могут быть богатыми или бедными в силу поведения местной власти. Но могут иметь разный экономический уровень и в силу исторического развития или сложившегося хозяйства. К примеру, регион может быть богатым, потому что на его территории залежи полезных ископаемых. Такие различия надо выравнивать, однако выровнять их налогами нельзя.
При передаче больших налоговых полномочий регионам эти различия между регионами будут только расти. У Тувы и Дагестана как ничего не было, так и не появится. А, например, Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО получат еще больше доходов. Без трансфертов из федерального центра нельзя обойтись. Да и никакое федеральное государство – ни Германия, ни США – не обходится без трансфертов.
В последние несколько лет у нас отмечается регресс в развитии механизмов трансфертов в России. Начали множиться каналы ручной передачи трансфертов, выходящие за рамки имеющихся механизмов перераспределения. Нам надо идти к более объективной форме распределения трансфертов.
Чтобы стимулировать регионы развиваться, надо использовать и неналоговые механизмы. К примеру, сейчас если региональные власти предпринимают успешные усилия по развитию собственно экономики и их доходы поднимаются, то автоматически начинают уменьшаться и трансферты. То есть за усилия по ускоренному экономическому росту наказывают рублем. Однако в последнее время постепенно развиваются стимулирующие компоненты механизмов распределения трансфертов, такие успешные регионы не сразу теряют трансферты, а постепенно.
В Бюджетный кодекс включены механизмы, которые нефинансово стимулируют региональные власти к росту экономики. Есть некие ограничения в бюджетных правах в зависимости от объемов трансферта, который получает регион. Например, есть ограничения по установлению уровня зарплат чиновников, по объемам заимствования, по размещению временно свободных средств. Эти ограничения нарастают в зависимости от роста объема трансферта.
То есть стимулы есть и сейчас, но можно сделать еще больше стимулов для развития регионов. Одним из этих стимулов является и распределение налогов, но в смысле не передачи денег, а передачи права по регулированию налогов. Чтобы у региональных властей были экономические рычаги для создания конкуренции в борьбе за ресурсы, как трудовые, так и капитальные, внутри страны, чтобы они зазывали строить предприятия у себя в регионе.
Для привлечения инвестора региональные власти могут снизить административные барьеры, плюс к этому смогут еще и предоставить налоговые льготы. Но надо понимать: если региону отдали право управления налогом, то он не может, сделав низкую ставку налога, потом пойти в правительство и просить трансферты. Передача налогов регионам должна сопровождаться усиленным контролем за поведением региональных властей со стороны гражданского общества, а не сверху. В этом направлении можно двигаться, но постепенно. Это дело не одного года.
#{intervieweco}ВЗГЛЯД: Как, на ваш взгляд, надо реформировать систему распределения налоговых доходов?
А. А.: Идея сделать часть налогов региональными с правом регионов регулировать эти налоги давно висит в воздухе, ее стали озвучивать уже и первые лица страны. Но так сложилось, что неочевидно, как это сейчас можно сделать.
Например, при передаче регионам налога на прибыль нужно сначала задушить трансфертное (то есть внутрифирменное) ценообразование (это касается таких ситуаций, когда налоговые органы, проверяющие организацию, признают цену сделки нерыночной и применяют налоговые последствия (доначисление налогов, пеней, штрафов и иные меры ответственности), исходя из определяемой ими рыночной цены – прим. ВЗГЛЯД). Например, надо привязать уплату налога к реальному производству в рамках больших холдингов, чтобы не получались внутренние офшоры.
Передать регионам можно и налог на доходы физических лиц. Но это должно сопровождаться еще более ответственным поведением региональных властей. Они могут, например, начать необоснованно понижать ставки у себя в регионе, а потом просить деньги у центра. Ответственности у региональных властей перед населением нет, потому что губернаторы назначаются.
В такой ситуации отдавать регионам серьезные налоги, которые составляют значительную часть бюджета, нельзя. Передачу налогов регионам надо сопровождать появлением ответственности властей перед населением и зрелого гражданского общества. Существующая налоговая система сложилась в свое врёмя отчасти для большей дисциплины, и это правильно.
Но я думаю, что постепенно можно идти к передаче части налоговых полномочий регионам, но с вышеуказанными оговорками.
ВЗГЛЯД: Если не полностью налог на прибыль или НДС передавать регионам, а только часть?
А. А.: Часть – это деление. Это значит, что будет федеральный налог на прибыль и региональный налог на прибыль. Это вызовет путаницу. Я говорю именно о передаче полностью конкретных налогов регионам с правом их регулирования.
ВЗГЛЯД: Стоит ли НДС передавать регионам?
А. А.: Это очень тонкий вопрос. В связи с тем что НДС возмещается из федерального бюджета, этот налог довольно сложен для передачи регионам. Если производство экспортноориентированное, то возникает проблема, так как НДС возмещается на конечном этапе.
Так просто отдавать или делить пополам НДС нельзя. В России уже был период, когда часть НДС оставляли регионам. Часть доходов центр отдавал регионам, а потом из своей части возмещал НДС по факту экспорта продукции. Иногда получалось так, что размер НДС, поступивший в федеральный бюджет от конкретного региона, оказывался отрицательным.
ВЗГЛЯД: Рабочая группа под руководством вице-премьера Александра Хлопонина в прошлом году предлагала также передать регионам акцизы на этиловый спирт, табак и на автобензин. Это можно сделать?
А. А.: Этот вопрос можно рассматривать, хотя акцизы дают не очень большой доход в бюджет регионов. Впрочем, для Северного Кавказа это может оказаться и существенной прибавкой к доходам.
Что касается акцизов на автобензин, то по смыслу они должны тратиться на строительство дорог. Несмотря на то что у нас по закону нельзя привязывать расходы к доходам, акцизы на бензин, на мой взгляд, должны делиться равномерно к объемам обязательств по строительству дорог. То есть перераспределение акцизов на бензин должно строиться не на государственном принципе – какому уровню власти какую часть акцизов отдать, а скорее на смысловом и экономическом принципе – у кого какие обязательства по финансированию дорог.
ВЗГЛЯД: Налог на недвижимость тоже хотят отдать регионам...
А. А.: И это правильно. Мобильные налоги нужно оставлять на общенациональном уровне, а немобильные, которые привязаны к территории, нужно отдавать вниз. Поэтому налог на недвижимость должен быть передан на региональный и местный уровень. Другое дело, что этот налог маленький. Ведь 70% налоговых доходов дают налог на прибыль и подоходный налог, остальные в районе нескольких процентов.
ВЗГЛЯД: Реально ли реализовать предложение Сергея Степашина, высказанное им накануне: поровну поделить доходы от налоговых поступлений между центром и регионами?
А. А.: Это уже было, и, на мой взгляд, это не совсем верно. Непонятно, почему именно 50 на 50? Ведь кому сколько давать налогов – определяется тем, у кого сколько расходных обязательств. Каждый уровень власти должен профинансировать определенные госуслуги, и в зависимости от этого идет распределение денег.