1 марта 2013 года Владимир Путин внес в Государственную думу новую редакцию закона о выборах в нижнюю палату российского парламента, предусматривающую переход к пропорционально-мажоритарной модели. Первые парламентские чтения должны состояться 16 апреля. Рассчитывают, что новый закон будет принят до окончания весенней сессии. Основные положения законопроекта известны: предполагается, что одна половина депутатов будет избираться по одномандатным округам, другая – по федеральному избирательному округу; кандидатами могут быть не только представители партий, но и самовыдвиженцы; создание избирательных блоков не предусматривается.
Законопроект о переходе к смешанной системе – составная часть большой политической реформы, начатой В. Путиным. Это практическая реализация инициативы, с которой президент выступил в декабре 2012 г. в послании к Федеральному собранию. Тогда были определены лишь рамочные параметры новой смешанной системы выборов – равные пропорции депутатов-«списочников» и одномандатников. Конкретные детали новой избирательной системы, включая вопрос о целесообразности допуска на выборы в нижнюю палату избирательных блоков, было предложено отработать в ходе широкого политического диалога – с политическими партиями, депутатами, экспертами и общественным мнением.
База поддержки многопартийной системы в российском обществе расширилась. И произошло это за время действия пропорциональной системы
Предложенный В. Путиным переход к смешанной системе стал принципиальным шагом навстречу общественному мнению. По данным ФОМ, с конца декабря 2012 года до начала марта 2013 года доля одобряющих смешанную систему выборов в Госдуму выросла с 30% до 37%, не одобряющих – с 7% до 13%. Хотя удельный вес затрудняющихся с ответом продолжает оставаться высоким, есть основания утверждать, что в отношении перехода к смешанной системе выборов сформировался достаточно рельефный общественный запрос. В основание реформы был заложен потенциал для достижения согласия между участниками политического диалога. Тем не менее, многие эксперты, часть СМИ и оппозиционные партии восприняли законопроект противоречиво.
Позитивные оценки законопроекта или хотя бы его отдельных положений чаще других давали партии, не имеющие представительства в Государственной думе. «Гражданская платформа» законопроект в целом поддержала. РПР-ПАРНАС откликнулся по-разному. Глава одного из региональных отделений признал, что «яркие одномандатники получат шанс избраться в Госдуму», а один из лидеров партии М. Касьянов оценил законопроект негативно. Но все три партии думской оппозиции законопроект не поддержали. Представители руководства КПРФ и ЛДПР практически «с ходу» объявили его «профанацией». «Справедливая Россия» также выразила свое несогласие, хотя и не в столь жестких выражениях.
Знакомство с аргументами противников показывает, что большая политическая реформа поставила оппозицию в сложное положение: фактически, реализуется значительная часть ее требований. Из уже сделанного – упрощение регистрации политических партий, переход к губернаторским выборам, а теперь и возврат к смешанной системе выборов. В ситуации, когда доводы найти трудно, но возражать обязательно надо, критика президентского законопроекта выглядит неубедительной.
Общим местом стали утверждения, что переход к смешанной системе выгоден только «Единой России». На наш взгляд, вопрос о мотивах и целях реформы избирательной системы, а также о том, кто может стать ее бенефициаром, нуждается в прояснении. Было бы очень странно предполагать, что партия большинства будет продвигать инициативы, которые расходятся с ее интересами. Проблема в том, что ссылки на «политический эгоизм» на самом деле мало что объясняют. Если вспомнить, то и при переходе на полностью пропорциональную избирательную систему звучали аналогичные заявления. Утверждалось, что «пропорциональная система выгодна только партии власти». Теперь то же самое говорят в отношении избирательной системы, построенной на противоположных принципах.
Общим местом стали утверждения, что переход к смешанной системе выгоден только «Единой России
Иногда уточняют: это в прошлом пропорциональная система отвечала интересам «Единой России». А сейчас поддержка партии стала снижаться, вот и решили изменить избирательную систему. Объективные основания для такого объяснения были в декабре 2011 года, сразу же после выборов в Государственную думу. Но тогда никто не предлагал вернуть одномандатные округа. С тех пор, особенно после избрания В. Путина на пост президента в марте 2012 года, уровень поддержки «Единой России» снова вырос: об этом свидетельствует и динамика электоральных рейтингов, и результаты октябрьских региональных и местных выборов 2012 г. Предложение вернуть в нижнюю палату депутатов-одномандатников и обсудить целесообразность участия избирательных блоков было сделано отнюдь не в ситуации политической слабости. Известно также, что в силу своей децентрализации система одномандатных округов плохо управляема из единого центра, где бы он ни находился. Другими словами, реформа избирательной системы совсем не похожа на «пожарное» мероприятие, призванное спасти «Единую Россию» и В. Путина.
Понятно, что предложенный законопроект с интересами «Единой России» не расходится, хотя и здесь не все просто: в проигрыше может оказаться непубличная и ориентированная преимущественно на законотворчество категория депутатов, для которой партийный список был более адекватным способом прохождения в Государственную думу. Но главное в другом: законопроект рассчитан на широкий круг бенефициаров. В числе потенциальных благоприобретателей – внедумские политические партии, включая недавно созданные. Более благоприятная оценка смешанной модели выборов со стороны партий внедумской оппозиции объясняется преимущественно тем, что они рассчитывают на успехи в одномандатных округах. Но ключевой благоприобретатель – российские избиратели.
Что касается отношения партий думской оппозиции к президентскому законопроекту, то оно достаточно четко определяется соображениями партийной выгоды. Их недовольство во многом объясняется перспективой появления мажоритарных округов и потенциальных конкурентов в лице новых партий. Лидеров «Справедливой России» не устраивает, что думские партии теряют монополию на беспрепятственный доступ к выборам: теперь такой возможностью предполагается наделить все партии, безотносительно уже имеющегося представительства в высшем законодательном органе.
От выборов к выборам реальная роль депутатов-одномандатников в работе Госдумы и качество их состава постоянно снижались
Позиции других партий думской оппозиции объясняются, скорее всего, дефицитом сильных одномандатников: в ЛДПР – традиционно, в КПРФ – с недавнего времени. Стандартное объяснение – ссылка на административный ресурс «партии власти». Ориентацию на собственные интересы при определении позиции по конкретным вопросам для политических партий можно считать вполне естественной. Только понимать эти партийные интересы можно по-разному. Похоже, что в оппозиции к законопроекту о смешанной системе руководство КПРФ и ЛДПР интересы «своих» избирателей во внимание не принимает. По данным ФОМ, доля поддерживающих смешанную систему выборов в Госдуму среди избирателей ЛДПР и КПРФ составляет соответственно 42% и 43% (для сравнения: среди избирателей «Единой России» удельный вес поддерживающих смешанную систему практически равен среднему показателю – 38%: 37%). Получается, что президент, инициировавший законопроект, и «Единая Россия», которая его поддерживает, выступают представителями не только «своих» избирателей, но и значительной части избирателей КПРФ и ЛДПР, которые высказываются в пользу смешанной системы выборов.
При всей важности конкретных положений законопроекта главную интригу вокруг смешанной системы выборов в Государственную думу все-таки определяет дискуссия по другому вопросу, а именно о причинах, побудивших отказаться от прежней избирательной системы. Эксперты подсчитали «по пунктам» сходства и различия системы, предложенной в законопроекте, и той, которая существовала до 2007 г. Вывод – законопроект «возвращает» избирательную систему в Государственную думу к смешанной модели, а главная причина возвращения – неудача прежней пропорциональной системы. Подразумевается, а иногда и говорится открыто, что политическое развитие страны в предшествующий период оказалось ошибочным: оно стало результатом ситуативных решений, лишенных перспективы.
Главная ошибка – исчезновение депутатов-одномандатников, свободных от партийной бюрократии и особенно «трудных» для Кремля, поскольку за ними стояли конкретные избиратели. Восстановление выборов по мажоритарным округам вновь сделает депутатов более политически независимыми, а Думу – менее управляемой и более подчиненной региональным интересам. Апелляция к независимым одномандатникам из «старой» смешанной системы – очевидное недоразумение: избрание обязательно предполагало возникновение связей с присутствующими в регионах силами и интересами. А вот связи с избирателями после выборов слабели и исчезали достаточно быстро. Неудивительно, что на закате «старой» смешанной системы одномандатники оказались во многом дискредитированы.
От выборов к выборам реальная роль депутатов-одномандатников в работе Госдумы и качество их состава постоянно снижались. Все меньше избирателей могли вспомнить фамилию депутата, избранного по их мажоритарному округу. Усиливалось так называемое спонтанное голосование, когда выбор в пользу кандидата-одномандатника делался в самый последний момент. Были нередки случаи, когда «кандидат против всех» выходил на второе и даже на первое место по числу собранных голосов.
Действовал и классический недостаток мажоритарной системы: утрата значительной части голосов избирателей в результате применения принципа «победитель получает все». Оказавшись в Думе, большая часть независимых одномандатников попадала в поле притяжения партийных фракций. Старая смешанная система умерла естественной смертью: к моменту перехода к пропорциональной системе ее изъяны стали очевидны.
В качестве другой причины «возвращения» смешанной модели выборов называют неудачу пропорциональной системы: она не создала сильных партий, хотя и обещала. И этот вывод трудно объяснить иначе как результат еще одного недоразумения. Пропорциональная система 2007–2012 гг. преобразовала политические институты. Она консолидировала партийную систему, повысила ценность партий для элит, помогла дисциплинировать депутатов, сделала более устойчивыми законодательные органы власти, привела партии в регионы, покончила с самодостаточностью региональных политических систем и превратила партии в инструмент политической интеграции страны.
Положение партий в обществе также изменилось. Партии по-прежнему не вызывают большого общественного доверия, их функции в политической системе остаются во многом непонятными для избирателей. Но за время действия пропорциональной системы произошли важные сдвиги. О масштабности этих сдвигов свидетельствуют данные «Левада-центра*» об изменении массовых предпочтений модели партийной системы. Анализ этих данных за почти двадцатилетний период показывает, что база поддержки многопартийной системы в российском обществе расширилась. И произошло это за время действия пропорциональной системы.
В годы «старой» смешанной модели выборов, опиравшейся на неустойчивые институты, соотношение между сторонниками многопартийности (модель – две партии и больше) и ее противниками (сторонниками единственной партии и правления без партий) было примерно одинаковым – 41%:44% (средние показатели за 1994–2004 гг.). После введения пропорциональной системы выборов в Государственную думу (и смешанной системы выборов в местные парламенты) это соотношение изменилось в пользу многопартийности: для периода 2005–2012 гг. средние показатели составляют 57%:31%.
Таким образом, возвращение смешанной избирательной системы не означает возврата к прошлому. Модель будет работать в новой среде: предсказуемость парламента (не путать с управляемостью), фракционная дисциплина, присутствие партий на территориях, возросшая связность в функционировании всего механизма политического управления. Успех нового старта смешанной системы во многом будет зависеть от того, насколько депутатам удастся найти компромисс между интересами всех участников избирательного процесса, а также между двумя фундаментальными требованиями политической системы – устойчивости и открытости.
* Некоммерческая организация, включенная в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента