Президент Медведев поручил Минэкономразвития и Министерству юстиции организовать среди представителей социальных групп обсуждение вопроса создания в России института лоббизма.
Лоббизм и коррупция – это совершенно разные вещи
По результатам обсуждений и с учетом опыта других государств, а также рекомендаций международных организаций внести до 1 декабря 2012 года конкретные предложения по формированию института лоббизма в президиум Совета при президенте РФ по противодействию коррупции», – говорится в сообщении на сайте Кремля.
По словам руководителя администрации президента Сергея Иванова, это поручение содержится в Национальном плане по борьбе с коррупцией, подписанном сегодня главой государства. «Лоббизм и коррупция – это совершенно разные вещи», – подчеркнул Иванов, приведя в качестве положительного примера профессиональный лоббизм США. По мнению главы администрации, данная мера также позволит улучшить инвестиционный климат в стране.
Лоббизм – это такой институт, который открыто помогает оказывать давление на властные структуры, продвигать интересы частных лиц, корпоративных структур в органах госвласти с целью принятия выгодного для них решения.
В качестве примера открытого честного лоббизма небольших групп бизнеса можно привести лоббирование автопроизводителями и автодилерами отмены двойного НДС при продаже подержанных автомобилей. Два года потребовалось комитету автопроизводителей Ассоциации европейского бизнеса, чтобы в 2009 году добиться своего.
Сейчас лоббирование своих интересов ведут частные виноделы юга России с помощью Союза виноградарей и виноделов. В частности, как писала газета ВЗГЛЯД, они просят разрешить частным фермерам продавать собственное вино локально в своих магазинах и возить туристов в винодельни. Впрочем, и тут не обошлось без поддержки сильного лоббиста – «Деловой России», председатель которой Борис Титов является и председателем Союза виноградарей и виноделов.
Примеры, когда представители определенной отрасли, например, алкогольной, начинают активно выступать против новых правил, устанавливаемых законодателями, лоббизмом назвать уже нельзя.
В США, кстати, закон о лоббировании был принят еще в 1946 году. Он установил четкую регламентацию деятельности тех, кто добивается, принимает каким-либо путем или держит в своих руках суммы, которые должны быть использованы как средство достижения определенной цели. Это позволило изменить и отношение к лоббированию, и принципы его осуществления.
В Соединенных Штатах на одного конгрессмена приходятся сотни работников сектора лоббирования. По занятости населения этот сектор превосходит даже транспорт и общественное питание. Лоббисты зарабатывают миллиарды долларов. «В США есть специализированные компании по лоббированию. В них открыто приходят работать отставные высокопоставленные чиновники, которые понимают, как устроена власть. В США лоббизм – это коммерческая структура», – рассказывает заместитель заведующего кафедрой публичной политики факультета прикладной политологии ГУ-ВШЭ Шота Какабадзе.
«В Европе лоббизм существует не в чистом виде, а в виде продвижения общественных интересов. Европейская система согласования интересов построена более мягче, чем американская. Это более открытое гражданское общество, где эксперты, аналитические центры, сообщества рассматриваются лицами, которые принимают решения, как свой ресурс. Они пользуются этим ресурсом при принятии различных решений, касается ли это организации движения транспорта или вопросов работы с мигрантами и т.д. Органы власти принимают решение с учетом мнения широкого круга неправительственных игроков», – рассказывает Какабадзе.
РСПП и «Деловая Россия» – это крупные монстры, которые и без всякого закона о лоббизме имеют возможность взаимодействовать с властью
Интересно, что ЕС как политический институт был создан на основе как раз согласования межправительственных интересов, а потом эта идея распространилась ниже, на уровень регионов и городов, отмечает эксперт. В России при министерствах тоже есть так называемые общественные советы, однако их мнения никакой силы не имеют. «В Европе устроено по-другому, там власти не могут принимать решение без согласования и не учтя интересы общества», – замечает Какабадзе. В том, что институт лоббизма в России заработает с принятием закона, эксперты сомневаются.
Сейчас в России лоббизм коррупционный, слабо регулирующийся нормами морали, а закона вообще нет, отмечает эксперт фонда ИНДЕМ Владимир Римский. «В России действую нормы нецивилизованного лоббизма, и перейти к цивилизованной форме только с помощью закона, на мой взгляд, нереально. Потому что нецивилизованно лоббировать свои интересы выгодно. К примеру, проще по знакомству договориться и получить госзаказ», – рассуждает Римский.
К примеру, рассказывает эксперт, как делается нецивилизованное лоббирование сегодня: конкурсная документация пишется так, чтобы в конкурсе победила та компания, которая должна победить, а все остальные по тем или иным критериям просто не подходят. Цивилизованный же лоббизм – это когда в конкурсе на госзаказ компании участвуют в честной конкуренции, лоббируют свои интересы путем аргументов и убеждения общественности, органов власти в своей эффективности, высоком качестве работ и т.д.
«Даже если нормы цивилизованного лоббизма будут логично и рационально прописаны в законе, вряд ли они будут приниматься нашими лоббистами. Они сами должны прийти к тому, что им выгоднее цивилизованно вести эту деятельность. Но сами лоббисты не выходят с предложением юридически оформить институт лоббизма», – добавляет собеседник.
Еще одна проблема России заключается в существовании определенной политической системы, указывают эксперты. «Лоббировать принятие тех или иных институциональных основ регулирования надо в парламент. Но у нас парламент мало что решает. Проекты принимает правительство, поэтому логичней лоббировать интересы там, а это значит, непублично. Попадаем в ситуацию, где трудно себе представить публичную лоббистскую деятельность», – рассуждает Римский.
«Лоббизм работает в интересах не отдельных групп, а общества в целом только тогда, когда система власти открыта для интересов тех групп, которые широко не представлены в парламенте, законодательном собрании и органах исполнительной власти. Мне кажется, что такой закон сегодня не заработает, потому что точки доступа групп ограничены, туда могут пройти только организованные и влиятельные силы, типа РСПП и «Деловой России». Это крупные монстры, которые и без всякого закона о лоббизме имеют возможность взаимодействовать с властью», – отмечает Шота Какабадзе. По его мнению, в России институт не сработает ни по европейской, ни по американской системе.
«Закон о лоббизме может сработать в России лишь как часть политической реформы, о которой заявили Медведев и Путин. Если в парламенте образуется большее число игроков, мнение которых учитывается, если исполнительная власть поделится с парламентом и регионами своими полномочиями и ресурсами, тогда можно говорить о законе о лоббизме», – считает Какабадзе.
Владимир Римский полагает, что на данном этапе России нужен не закон, а обсуждение и продвижение разными ассоциациями бизнеса идей публичности и открытости лоббирования общественных интересов в той или иной сфере. «Лоббисты должны выступать не просто как проводники своего интереса, а в определенном смысле и как проводники общественного интереса. Это должно способствовать тому, что и парламент, и правительство будут на их стороне, потому что этого хотят большинство граждан», – говорит Римский, добавляя, что такого понимания в России сейчас нет.
По его мнению, закон об институте лоббизма будет оторванным от жизни. «Будем придумывать то, чего нет. Этот процесс обсуждения должен закончиться не законом, а практикой. Надо посмотреть, как все это будет происходить, и только после этого договариваться, как это надо регулировать. Заставить сверху лоббистов быть цивилизованными не выйдет», – говорит Римский.