Почти все экономисты восприняли отставку Алексея Кудрина с горечью, а политики и граждане страны – если не с облегчением, то с радостью, и уже одно это заставляет вспомнить все 11 лет работы бессменного министра финансов и попытаться понять, за что он снискал уважение, а за что – презрение и ненависть.
Налоговая реформа
#{image=560320}Алексей Кудрин был назначен министром финансов указом Владимира Путина 18 мая 2000 года. Первым заметным решением нового руководителя Минфина стала налоговая реформа, которая заключалась в увеличении нагрузки на нефтяной сектор, резко критикуемом почти всеми политическими партиями введении плоской шкалы подоходного налога в 13%, снижении ставки НДС с 20% до 18% и отмене 5-процентного налога с продаж. За время нахождения Кудрина в должности министра финансов общее количество налогов было сокращено в три раза.
Эксперты и по сей день оценивают эти шаги как вынужденные и не доведенные до конца. Как рассказал в интервью газете ВЗГЛЯД главный экономист Центра развития ГУ-ВШЭ Валерий Миронов, главной темой налоговой реформы начала 2000-х стал нефтяной комплекс.
«Повышение нагрузки на нефтянку – это, кстати, заслуга скорее Путина, а не Кудрина – было нацелено на изъятие ценовой конъюнктурной ренты. Но использовались при этом довольно грубые механизмы – такие, как экспортная пошлина, которая почти нигде в мире не применяется. Вводилась она как временная мера, но так и осталась. Эта пошлина пополняла бюджет, но тормозила развитие всего нефтяного комплекса, труднодоступных восточных районов».
Издержками процесса, по словам Миронова, стал уход из-под контроля остальных сырьевиков, например, металлургов. «Им условия никто не ужесточал, только нефтяники попали под раздачу. В итоге не удалось уравновесить норму прибыли на капитал во всех сырьевых секторах – это крупнейшая диспропорция нашей экономики, которая тормозит ее развитие».
«Плоская шкала подоходного налога вызывает вопросы в основном в силу большого расслоения между богатыми и бедными. И, вероятно, для того, чтобы не увеличивался разрыв между богатыми и бедными, новому министру финансов придется увеличивать налогообложение крупных доходов и нагрузку на сырьевиков, вводить новый налог на имущество, перестраивать систему налогообложения в нефтяном секторе, чтобы стимулировать нефтепереработку. Вернуться к прогрессивной шкале возможно, для этого нужна просто политическая воля», – резюмировал Миронов.
Деньги в центр
Система «увода» денег на федеральный уровень лишает регионы стимула к развитию
Еще одним важным шагом, лоббистом и исполнителем которого оказался Кудрин, стала реформа межбюджетных отношений, к 2006 году превратившая министра финансов в главного врага всех региональных властей, выстраивавшихся перед Минфином в очередь.
Смысл реформы, логика которой была продиктована сначала желанием власти раз и навсегда избавиться от малейшей возможности региональной вольницы, а затем – стремлением к тому, чтобы регионы были в равной степени обеспечены деньгами, и каждый субъект Федерации знал, за что отвечает и сколько зарабатывает, состоял в том, что федеральный центр «забирал» себе ключевые налоги и перераспределял из затем в виде дотаций и трансфертов.
Идея правительственных чиновников о том, что регионы, не получив привычных денег, начнут искать новые источники доходов, оказалась невыполнима на практике: региональные бюджеты до сих пор в основном формируются из фактически возвращенных субъектам Федерации средств. Это, по мнению многих экспертов, не дает сильным регионам нормально развиваться, а слабые расхолаживает, и ситуация год от года усугубляется. Система «увода» денег на федеральный уровень лишает регионы стимула к развитию: дотационным и так дадут дотации, а у регионов-доноров при росте собираемости налогов поступления в местные бюджеты увеличиваются не принципиально.
По словам консультанта по региональному развитию Ивана Огнева, «устранение возможности бунта «региональных» баронов привело к тому, что теперь в регионах существует такая система, при которой возврат к нормальному перераспределению налогов очень труден. По логике было бы правильно, что более успешные регионы получают больше денег. Но неясно, насколько эффективно при нынешнем кадровом составе региональных чиновников субъекты Федерации смогут этими деньгами распорядиться». «Скорее всего, довольно скоро возникнет угроза неэффективного расходования денег, так что, возвращать налоги регионам просто так, без повышения качества кадров самой системы управления – это очень опрометчивая стратегия», – полагает Огнев.
Стабилизационный фонд и долги России
Создание в январе 2004 г. Стабилизационного фонда стало естественным продолжением кудринской политики по аккумулированию «лишних» средств, которыми правительство могло бы распоряжаться по своему усмотрению. Сверхдоходы от продажи нефти были вложены Минфином в ценные бумаги иностранных государств (прежде всего, США).
Впервые Фонд послужил для выплаты долговых обязательств России. Сегодня об этом уже мало кто помнит, но тема долгов МВФ и российских заимствований в частности была головной болью властей все 90-е годы, и лишь при Путине удалось не только снять напряжение, но и рассчитаться к 2005-му со всеми долгами. Кроме того, В 2006 году была погашена задолженность перед Парижским клубом кредиторов: тогда Россия выплатила 21 млрд долларов.
Затем, уже разделенный на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, СФ стал главной российской «подушкой безопасности» во время мирового экономического кризиса. Правительству, несмотря на ухудшающуюся рыночную конъюнктуру, удалось оставить в силе все социальные обязательства и не допустить резкого падения уровня жизни.
Как считает старший экономист «Тройки диалог» Антон Струченевский, СФ «позволил нам пережить нелегкие времена, когда цена на нефть упала, и возник дефицит бюджета. Относительному благополучию в 2009 и отчасти в 2010 году мы обязаны именно стабилизационному фонду Кудрина. Если бы его не было, ситуация была бы очень плачевной».
Критиков самой идеи Стабилизационного фонда после кризиса осталось не так много, однако вопросы экспертов до сих пор вызывает и хранение изъятых доходов в ценных бумагах США, и эффективность расходования средств. Кроме того, из-за принципа «складывания денег в кубышку» Алексей Кудрин стал притчей во языцех в среде малого и среднего бизнеса (о чем говорит в интервью газете ВЗГЛЯД председатель «Опоры России» Сергей Борисов) и выдержал несколько принципиальных схваток с Министерством экономического развития, не единожды предлагавшим потратить сверхдоходы на развитие инфраструктуры.
Спасение Сторчака и возвышение Панкина
Разгоревшийся в конце 2010 года публичный конфликт вокруг регулирования финансового рынка был связан с желанием Минфина подчинить сильное и обладающее широкими полномочиями ведомство себе. В качестве альтернативы ФСФР министерством был предложен проект Федеральной финансовой службы, подведомственной Минфину: вопреки всем неписаным правилам, этот документ был официально опубликован на сайте министерства. ФСФР не был расформирован, как это предлагал Кудрин, но службу в апреле 2011 года возглавил долгое время работавший с Кудриным Дмитрий Панкин. Прежний глава ФСФР Владимир Миловидов, к которому накопилась масса претензий, и многие решения которого тем или иным способом дезавуировал Минфин, был вынужден уйти в отставку. ФСФР к тому времени уже был передан надзор и на страховом рынке.
В феврале 2011 года Следственный комитет за отсутствием состава преступления прекратил дело по обвинению заместителя министра финансов Сергея Сторчака в создании организованной группы с целью хищения денежных средств из федерального бюджета под предлогом покрытия затрат, понесенных ЗАО «Содэксим».
СК подозревал Сторчака, гендиректора «Содэксима» Виктора Захарова и главу совета директоров Межрегионального инвестиционного банка Вадима Волкова в хищении 43,4 млн долларов, предназначенных для урегулирования алжирского долга.
Прекращение дела Сторчака многие эксперты связывают с неформальным влиянием Алексея Кудрина, который не бросил подчиненного и неоднократно публично отмечал, что считает дело несправедливым и не имеющим оснований.
По мнению эксперта Центра политической конъюнктуры Дмитрия Абзалова, «Кудрин аппаратно был одним из самых сильных правительственных чиновников, с которым по влиянию могли соперничать лишь нынешний мэр Москвы Сергей Собянин и вице-премьер Игорь Сечин».
#{smallinfographicright=500883}В интервью газете ВЗГЛЯД Абзалов также отметил, что несмотря на то, что новому главе Минфина, безусловно, придется нарабатывать аппаратный вес, никакой особой трагедии делать из этого не стоит. «Если у министра не будет возможности говорить «нет», бюджет, конечно, может сильно пострадать – и из-за социальных расходов, и из-за многочисленных лоббистов. Но с другой стороны, не имеет смысла зацикливаться на личности главы Минфина. При положительных качествах и при сохранении функционала новый глава ведомства сможет вписаться в существующий баланс интересов и будет иметь возможность более инновационного взгляда на развитие страны», – заявил эксперт.
Борьба с «Единой Россией» и конфликт с Дмитрием Медведевым
Рамки своих министерских полномочий Алексей Кудрин начал пробовать на прочность еще в 2009 году, когда на фоне заявлений российского руководства о выходе из кризиса на Минфин началась атака лоббистов, призывающих «прекратить складывать деньги». Позиция Кудрина была неизменной: он публично заявил о том, что падение объемов мировой торговли и цен на нефть могут спровоцировать новую волну кризиса. «Столь благоприятных внешних условий, как в последние 10 лет, у России в ближайшие 10–50 лет не будет», – эти слова стали началом противостояния между Кудриным и «социальным» блоком власти с одной стороны и «инновационным» блоком с другой.
Публичная полемика между Кудриным и помощником президента Аркадием Дворковичем о том, стоит ли ради сохранения стабильности и одновременного развития отраслей вливать деньги в неэффективные предприятия, показала, что Министерство финансов не готово не только наращивать социальные обязательства (на чем неоднократно настаивал премьер Владимир Путин), но и способствовать модернизации экономики.
Противодействовал Минфин и проекту «Сколково». Так, например, именно Кудрин стал единственным критиком идеи об увеличении – специально под «Сколково» – штата сотрудников МВД и МЧС: по мнению главы Минфина, ведомства должны были просто выделить уже имеющихся должностных лиц без увеличения штата.
Отдельным сюжетом войны Кудрина с «социальным блоком» стала полемика вокруг повышения пенсионного возраста. Начиная с лета 2010 года, министр финансов несколько раз заявлял о том, что для того, чтобы сократить триллионный дефицит Пенсионного фонда на фоне увеличения числа пожилых людей, России придется поднимать планку пенсионного возраста. Первой против этой идеи выступила «Единая Россия», которая, опираясь на мнение Путина, обвинила Кудрина в отказе от идеи повышения благосостояния граждан.Ответ не заставил себя ждать. В феврале 2011 года началась уже вполне политическая атака министра финансов на «Единую Россию». Выступая на ежегодном Красноярском экономическом форуме, Кудрин неожиданно объявил, что в России должно быть сформировано партийное правительство, а для этого нужно изменить политическую систему и провести честные выборы. Это был прямой вызов правящей партии, которая готовилась к кампании декабря 2011 года и не единожды заявляла, что и региональные, и федеральные выборы в России происходят открыто и демократично.
Кудрину ответил секретарь президиума Генсовета «ЕР» Сергей Неверов, который заявил, что министр «пытается выдать экономические проблемы за политические». Весь год партия и министр финансов критиковали друг друга, и решение Дмитрия Медведева возглавить предвыборный список «ЕР» можно считать финалом этой борьбы. По словам правительственного чиновника, который в комментарии газете ВЗГЛЯД отметил, что мало кто удивлен отставкой Кудрина, «Медведев был недоволен главой Минфина уже очень давно, и связано это было с тем, что и модернизация экономики, и социальная сфера являются для президента базовыми приоритетами, тогда как логика Кудрина в основном приводила к тому, что росли исключительно тарифы естественных монополий и инфляция, и осторожность Алексея Леонидовича как-то перестала помогать. Поэтому Медведев и принял сторону «ЕР», отодвинув Кудрина от поста премьер-министра, к которому тот стремился».
Отставка Кудрина после конфликта вокруг увеличения расходов на оборону (напомним, что президент потребовал выделить 20 трлн рублей до 2020 года в рамках программы перевооружения оборонно-промышленного комплекса, и именно с этой цифрой публично не согласился глава Минфина), по словам собеседника газеты ВЗГЛЯД, «является показателем того, что бывшая еще пять лет назад единственно возможной позиция Кудрина просто устарела».