Президент Франции Эммануэль Макрон намерен кардинально реформировать Евросоюз. Он призвал собрать так называемый конституционный конвент для пересмотра Маастрихтского договора о евро и единой денежной политике, Шенгенского соглашения об отмене фиксированного пограничного контроля внутри ЕС, а также принципа единогласного принятия решений по важнейшим вопросам.
Право вето укрепляло – но теперь разъединяет
Все эти темы, безусловно, важны. Европе нужно ужесточить правила приема в еврозону, чтобы туда не вступали неготовые страны и не создавали аналоги греческого долгового кризиса. Европе нужно ужесточить правила приема в Шенгенскую зону, чтобы не допустить новых массовых притоков гастарбайтеров на национальные рынки труда (как это было после приема Болгарии и Румынии). Однако самым важным – по сути революционным – предложением является именно полный отказ от принципа единогласного принятия решений. Института вето, который, по мнению ряда политиков ЕС, превратился из механизма укрепления Европы в важнейший тормоз развития Евросоюза.
Да, в самом начале евроинтеграции без него было никуда. Первые конструкции будущего Евросоюза создавались на пространстве, которое только-только пережило две мировые войны. Где народы веками резали друг друга, а значит особо не доверяли соседям. И принцип консенсуса в процессе принятия решений был гарантией защиты их национальных интересов.
Изначально предполагалось, что право вето будет использоваться в редких, исключительных случаях, ведь в Евросоюз на момент его официального создания в 1992 году (по Маастрихтскому договору) входило 12 практически гомогенных государств. Государств с едиными ценностями, принципами законодательства, взглядами на внутреннюю и внешнюю политику, а также пониманием европейской идентичности (разве что Британия несколько отличалась от остальных). Особых разногласий между ними не было.
Однако после окончания холодной войны Евросоюз принял решение включить в себя вышедшие из-под российского контроля страны Восточной Европы. Страны с неразвитой, нерыночной экономикой, консервативной идеологией, а также высоким уровнем этнического национализма, который противоречит концепции европейской идентичности. В результате гомогенность исчезла, и сейчас Евросоюз состоит из 27 разных по сути стран, некоторые из которых фактически противопоставляют себя Брюсселю.
Отчасти система принятия решений была реформирована в середине нулевых годов (в рамках Лиссабонского договора). Сейчас по большинству вопросов – внутренняя политика, миграция, экономика и т. п. – решения принимаются большинством или квалифицированным большинством внутри Европейского совета (то есть странами-членами). Однако право вето сохраняется во внешнеполитической тематике, вопросах безопасности, а также в пунктах, которые касаются основ функционирования Евросоюза.
«И здесь раз за разом возникал тупик. Взять хотя бы нынешнее обострение с Россией. С одной стороны, возникла необходимость преодолевать вето Венгрии и Кипра, настроенных к России относительно лояльно и выступающих против жестких санкций. С другой – вето на умеренные решения слишком горячей Литвы, которая на словах уже чуть ли не воевать с Россией готова», – говорит доцент РГГУ Вадим Трухачев.
Глиняные ноги разрушали – но теперь спасают?
Неудивительно, что Макрон – далеко не единственный политик, который призывает к отказу от права вето. На днях эту же мысль выразила глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен. А 4 мая Европарламент принял резолюцию, в которой поддерживает проведение глубинных реформ Европейского союза (в частности, отмену права вето) ради укрепления самой организации.
«Табу на обсуждение темы усиления Европейского союза тает быстрее, чем ледники в Альпах. Взять хотя бы темы евробондов, расширения европейского бюджета, европейской системы здравоохранения, европейской обороны (которую уже можно обсуждать). Придание новых полномочий Европейскому союзу является логичным ответом на внешние вызовы – будь то пандемия или Путин, – говорит депутат Европарламента Софи Ин’т Вельд. – Мир сегодня стал очень негостеприимным для гиганта на глиняных ногах, в которого превратился ЕС».
И с ней можно было бы почти согласиться, если бы не одно «но». Право вето дает не только возможности для злоупотребления, но и способ защитить свою страну (и весь ЕС) от падения во внешнеполитическую пропасть, куда Европу толкают пустозвоны из Европарламента и идеологизированные управленцы из Еврокомиссии.
«Отказ от права вето усилит позиции евробюрократии, которую никто не выбирал (следовательно, она в принципе безответственна), и предоставит ей возможность перестроить ЕС в соответствии со своими представлениями о должном и прекрасном. А эти представления очень часто не только противоречат интересам стран-членов ЕС, но и здравому смыслу вкупе с законами физики», – говорит глава аналитического проекта СОНАР-2050 Иван Лизан.
Это касается как радикальных пунктов шестого пакета об отказе от российской нефти, так и планов по навязыванию Европе отказа от российского газа.
Самоубийственных по сути для экономики стран-членов (точнее, тех из них, которые заботятся об экономике, а ставят главной целью своего существования сдерживание России). «Фактор угрозы с Востока сейчас не настолько силен, чтобы заставить национальные правительства сдать остатки своего суверенитета евробюрократии, которая демонстрирует абсолютную беспомощность в решении экономических проблем», – продолжает Иван Лизан.
Скептически к планам Макрона относятся и другие эксперты. «На сегодняшний день право вето воспринимается рядом стран ЕС как неприкосновенное и безусловное. Как последний инструмент суверенитета, который остался у членов Евросоюза, ведь ЕС все-таки является не конфедерацией и не федерацией, а союзом суверенных государств, – поясняет газете ВЗГЛЯД замдиректора Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ Дмитрий Суслов. – Поэтому отказ от этого права не представляется реализуемым в обозримой перспективе. Ведь в ином случае речь пойдет о переходе ЕС в состояние как минимум конфедерации, Соединенных Штатов Европы».
Бюрократия мешает суверенитету – но потом создаст?
Значительная часть государств и политических сил в ЕС не готовы к такому переходу. Они считают евробюрократов неэффективными управленцами, никем не избранными и неспособными защищать интересы рядовых европейских граждан. Эти страны и силы, которых называют евроскептиками, уверены в том, что ЕС и без того слишком централизирован, и должен превратиться не в конфедерацию, а в клуб по интересам.
«Так что если вопрос об отказе от права вето будет реально поставлен на повестку дня, это вызовет чудовищное сопротивление со стороны целого ряда государств, а также ряда крайне правых и крайне левых сил внутри абсолютного большинства стран-членов ЕС. В итоге сама постановка вопроса может попросту развалить ЕС – некоторые государства могут сказать, что им лучше выйти из состава ЕС, нежели чем отказаться от суверенитета», – продолжает Дмитрий Суслов.
Практика подтверждает этот прогноз. 13 стран Евросоюза (Чехия, Польша, Дания и другие) уже выступили против предложения Макрона. «У нас уже есть Европа, которая работает», – заявили они. Правильнее было бы, конечно, сказать: «У нас уже есть Европа, которая работает так, как нам надо, и другой нам не надо». Интересно, кстати, что и саму предлагаемую реформу необходимо принять единогласно.
Впрочем, шансы на успех у реформаторов все-таки есть. «Больше других будут упираться Польша и Венгрия. Возможно недовольство со стороны Чехии (но не при нынешнем правительстве), а также Греции. Поупираются, возможно, Дания с Ирландией, где сильны евроскептические настроения. Однако несмотря на все это сопротивление правило голосования, скорее всего, реформировать удастся. За изменение выступают самые сильные и самые богатые, а угроза утраты денег из общеевропейских фондов заставит более бедных подчиниться», – считает доцент РГГУ Вадим Трухачев.
И России, как ни странно, в этой борьбе нужно топить за реформаторов. За отмену права вето. Да, на первый взгляд, эта победа принесет Москве лишние проблемы и сложности.
«России отказ ЕС от права вето невыгоден. ЕС по-прежнему остается достаточно рыхлым образованием, члены которого, несмотря на разное отношение к Москве, используют фактор России как элемент торга в своих взаимоотношениях с Брюсселем. Процесс такого торга замедляет скорость введения антироссийских санкций, а некоторые санкции выхолащивает. Москве же такая ситуация позволяет выстраивать с рядом стран ЕС двусторонние отношения, частично компенсируя разрыв связей с ЕС. Отказ от права вето сделает такое лавирование невозможным как для условной Венгрии, так и для России», – говорит Иван Лизан.
Однако в долгосрочной перспективе – если заглянуть за горизонт нынешней спецоперации на Украине и российско-европейского конфликта – реформа может быть для Москвы выгодна, поскольку она приведет к большей автономности и независимости ЕС от США. «Если отказ от права вето не развалит ЕС, то он приведет к усилению его субъектности. Кроме того, США лишатся возможности использовать своих прокси внутри ЕС – Польшу, Литву и т. п. – для блокирования ненужных Америке решений и продвижения тех, которые нужны Вашингтону», – говорит Дмитрий Суслов. А с суверенной Европой мы как-нибудь договоримся.