«Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы», – такую безрадостную, но объективную картину нарисовал сегодня в своем выступлении Владимир Путин. В принципе, об этом знают все: и эксперты, и власть, и, главное, сами люди, которые и выбирают органы местного самоуправления – депутатов, глав районов и мэров.
Придание местному самоуправлению реальных средств и полномочий нужно сочетать с его встраиванием в единую систему государственной власти России
Полномочия у местной власти есть, а денег нету. Дефицит местных бюджетов – 2,5 трлн рублей, профессиональных кадров не хватает, муниципалитеты не встроены ни в какую вертикаль власти и никому не подчиняются – ни федеральной, ни региональной власти. Все последние годы Москва пыталась как-то решить проблему – перекидывала полномочия между региональной и муниципальной властями, внутри самого местного самоуправления, вслед за этим перераспределяла деньги для их выполнения.
Ничего не помогло – не исчезли ни путаница, ни конфликты, ни перекладывание ответственности. И теперь Владимир Путин предлагает кардинальный способ: исправить сам закон об основных принципах организации местного самоуправления. Фактически признать, что схема устройства российской власти, при которой в стране есть два уровня власти: государственная и муниципальная, – взятая реформаторами 90-х из абстрактных теоретических выкладок, не работает.
В России, создававшейся от центра вглубь, в отличие от Европы, где многие государства фактически возникали как союзы общин и городов, все уровни власти исторически были выстроены в вертикаль. И во времена Ивана Грозного, и в земскую реформу Александра Второго, и в советские годы существовала единая вертикаль власти – от Москвы до самых до окраин. Что вовсе не отменяло выборности ее самого основного, низового уровня, того самого местного самоуправления, которое и является формой самоорганизации населения, структурой гражданского общества.
О том, что президент будет говорить о необходимости реформы местного самоуправления, газета ВЗГЛЯД написала еще в анонсе послания. Об этом можно было догадаться из вполне открытых источников – в последнее время эта тема поднималась на нескольких встречах с участием Владимира Путина, в том числе и на недавнем форуме Народного фронта. Ясно было и направление реформы: придание местному самоуправлению реальных средств и полномочий для осуществления его функций нужно сочетать с его встраиванием в единую систему государственной власти России.
Не путем его ликвидации, а через наделение его руководителей двойными функциями – так, чтобы они могли выполнять и обязанности нижнего уровня государственной власти, ныне обрывающейся на уровне субъекта Федерации. То есть глава района будет не только избранным людьми начальником, но и находящимся «у государева дела» чиновником. Это позволит передавать на низший, самый близкий к людям уровень власти как полномочия государственной власти, так и средства для их выполнения.
Потому что при нынешнем разрыве между федеральными и региональными властями с одной стороны и муниципальными с другой просто запрограммированы были конфликты, взаимное перетягивание полномочий, сбрасывание ответственности, борьба за бюджеты и субсидии, та же коррупция. Почему у нас образованием, здравоохранением и соцзащитой, как напомнил сегодня Путин, занимаются не муниципалитеты, а регионы? Только ли потому, что большая часть налогов уходит наверх, в центр, а оттуда распределяется по стране? Или потому, что региональную власть в 83 субъектах Федерации центр хотя бы может пытаться проконтролировать, а 23 тыс. муниципальных органов власти, никому не подчиняющихся, проверять и контролировать гораздо труднее. В том числе и в кадровом, антикоррупционном смысле. А у муниципальных руководителей, которые станут еще и государственными чиновниками, появится ответственность перед вышестоящей властью, то есть их можно будет освободить от должности в случае ненадлежащего исполнения делегированных им полномочий.
Но муниципальная реформа поможет не только карать, но и продвигать по службе успешных управленцев, которые теперь будут понимать свои карьерные перспективы на госслужбе. Так что реформа окажется завязана еще и на переход к новой кадровой политике (частью которой будет и то, что чиновник последовательно проходит все ступеньки власти, набираясь опыта и компетенций), о которой в последнее время не раз говорил глава президентской администрации Сергей Иванов, а сегодня упомянул и Путин, сказавший, что он уверен, что «сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны».
Вторая часть реформы – ограничение местного самоуправления тем уровнем, который граждане могут реально контролировать: это район, небольшой город. Нужно понять, какая предельная численность населения (а иногда и размер территории) должна быть установлена для этого – 10, 20, 50 тыс. Именно на этом уровне люди знают – очно или заочно – всех в своем обществе, понимают, кого они выбирают своим руководителем, им невозможно задурить голову никакими политтехнологиями и партийной клюквой. И только на этом уровне возможно грамотное и эффективное решение простых и важных проблем: ремонтировать школу или строить новую, где брать новых врачей, куда идут платежи по ЖКХ?
На днях газета ВЗГЛЯД уже подробно рассказывала о возможных вариантах реформы местного самоуправления, обсуждавшихся на форуме Народного фронта, о смыслах самой реформы.
Но не всем интересны смыслы – накануне оглашения послания произошла «утечка», успевшая наделать шума в «креативном классе»: президент объявит об отказе от выборов мэров и городских дум. То есть один из весьма вероятных результатов реформы выдавался сам по себе, в отрыве от ее сути – и, естественно, подавался как очередной шаг по ликвидации народного права на выбор власти.
Хотя суть реформы должна быть как раз совершенно противоположной: сделать так, чтобы люди могли контролировать власть, выбирая тех людей, которых они лично знают, что возможно в небольшом городе, но нереально в полумиллионном областном центре. Но понятно, что любые предложения Путина по восстановлению единой системы государственной власти в стране были бы приняты «креативным классом» в штыки. И что им с того, что в истории России никогда не было разрыва между местной властью и центральной, что на государственной службе находился даже самый типичный представитель нашего многовекового местного самоуправления – выбранный народом староста крестьянской общины.
Впрочем, для наших космополитов есть другой аргумент: совмещение функций госвласти и местного самоуправления практикуется в большинстве стран мира, как и возможность санкций к муниципалитетам и их начальникам (вплоть до роспуска или увольнения) в случае невыполнения ими своих обязанностей. Увы, нет особой надежды, что рациональные аргументы и доводы убедят непримиримых борцов с Путиным согласиться с необходимостью муниципальной реформы, скорее всего, мы скоро услышим массовую истеричную кампанию на тему «тоталитарная власть отнимает у народа выборы, ликвидирует местное самоуправление и строит жесткую вертикаль власти, достраивая свой полицейский и коррумпированный режим».
Может быть, именно поэтому Владимир Путин пока что не стал вдаваться в подробности реформы, которую он аккуратно назвал «важнейшей задачей уточнения общих принципов организации местного самоуправления», предложив всем вместе обсудить и законодательно обеспечить ее уже в наступающем году, «чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени». Тем более что в 2014 году исполнится 150 лет земской реформе Александра Второго, сказал Путин, напомнивший, что именно «развитие земств в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований», и упомянувший столыпинскую реформу и переустройство промышленности в годы Первой мировой войны.
Реформа самоуправления должна не только приблизить местную власть к людям, сделать земства реальной властью на территории, но и позволить контролировать ее как снизу, силами общества (то есть общины), так и сверху, силами самой власти (настроенной на выжигание коррупции). Двойные полномочия – это ведь не только больше возможностей и средств, но и двойной контроль, двойная ответственность. Не только перед Путиным и избирателем. Ведь от того, станет ли муниципальная власть настоящей властью, в огромной степени зависит то, как будет обстроена жизнь «на районе», то есть будут ли довольны своей жизнью люди, а значит, и то, сохранится ли стабильность в стране.