По прошествии 17 лет со дня вступления в силу нынешнего КоАП назрела необходимость анализа практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм. Об этом говорится в концепции нового кодекса, одобренной на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева в начале июня.
Как указывают авторы документа, за период действия нынешнего КоАП в него было внесено уже свыше 4800 изменений, которые «зачастую не носят системного характера. Все это приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по своему содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативным образом влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц».
КоАП можно без преувеличения считать «народным» кодексом. Его нормы устанавливают санкции за такие повседневные проступки (без тяжких последствий для окружающих), как нарушение правил дорожного движения, распитие спиртного или нахождение в нетрезвом виде в общественных местах, нецензурщина, занятие проституцией, рукоприкладство и т. д. и т. п., вплоть до разнообразной «экзотики» наподобие незаконного занятия народной медициной. Особенная часть КоАП, в которой содержится перечень конкретных составов правонарушений, в настоящий момент содержит порядка шести сотен статей, сгруппированных в 21 раздел – правонарушения, посягающие на права граждан, на институты государственной власти, в области прав собственности, охраны окружающей среды, на транспорте и т. д.
Эта громоздкая конструкция действительно постоянно разрастается. С одной стороны, КоАП пополняется так называемыми декриминализированными статьями Уголовного кодекса. Самым известным примером последних лет была декриминализация домашнего насилия (статья «Побои» перешла из УК в КоАП). С другой стороны, принимаются новые статьи и поправки – здесь можно вспомнить нашумевшее ужесточение санкций за нарушение при проведении митингов, состоявшееся после «болотных» протестов. Кроме того, юристы-практики жалуются, что с КоАП просто сложно работать, поскольку многие нормы его применения прописаны крайне фрагментарно.
Директор по исследованиям Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге Кирилл Титаев приводит статистику, хорошо демонстрирующую место административной отрасли в системе российского права. Из 30 млн всех дел и материалов, которые ежегодно рассматривают российские суды, 5 млн приходится именно на административные составы. Одно из исследований Института проблем правоприменения показало, что из всех нормативно-правовых актов именно КоАП претерпел самое большое количество изменений в абсолютных значениях.
«Главным аргументом в пользу принятия нового КоАП является существенное расширение сферы административного права в последние годы. В начале 2000-х годов, когда принимались основные кодексы российских законов, законодатель уделил административному праву не самое большое внимание. Но теперь оно из сравнительно второстепенной отрасли права превратилось едва ли не в самую значительную, о чем можно судить именно по огромному количеству поправок», – говорит генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев.
По его словам, из основных положений опубликованной концепции действительно назревшим и важным следует признать предложенное разделение материальных и процессуальных норм – последние планируется выделить из КоАП в отдельный процессуальный кодекс, который в данный момент отсутствует. Этот кодекс будет регламентировать действия правоприменительных структур в тех или иных ситуациях. Сейчас такой детальный регламент отсутствует, хотя во всех остальных разделах права процессуальные нормы собраны в отдельных кодексах (уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный, арбитражно-процессуальный и т. д.).
«В КоАП же процессуальным нормам уделено очень мало внимания, что создает регулярные проблемы и коллизии – Административный процесс из-за этого становится непредсказуемым и малопонятным. Кроме того, в административном праве сейчас очень значительную роль играют не собственно правовые нормы, прописанные в кодексе, а разъяснения высших судов. Эти разъяснения накапливаются, отменяются, принимаются новые и т. д., что также затрудняет работу с КоАП», – констатирует Мирзоев.
Первым делом бизнес
О необходимости принятия нового КоАП речь идет уже давно. Еще в декабре 2015 года проект нового кодекса объемом порядка 1600 страниц был внесен в Госдуму, но не был принят. Одной из причин этого, отмечает Юрий Мирзоев, стало наличие в документе ряда спорных положений. Например, по некоторым статьям вводилась такая мера административного наказания, как ликвидация юридического лица, что вызвало оправданную критику.
По словам Кирилла Титаева, начинающаяся реформа КоАП в рамках существующей риторики плотно связана с реформой регулирования предпринимательской деятельности, так называемой регуляторной гильотиной. И, хотя КоАП регулирует не только отношения в этой сфере, основной фокус разработчиков концепции нового кодекса, насколько пока можно судить, связан именно с предпринимательством.
Впрочем, добавляет эксперт, есть и надежда, что произойдут по меньшей мере три позитивных изменения и в «народных» статьях КоАП.
«Во-первых, – поясняет Кирилл Титаев, – можно рассчитывать, что будут систематизированы составы административных правонарушений, поскольку в последние 10 лет КоАП правился совершенно бессистемно как в части предпринимательских статей, так и в части статей, касающихся физических лиц.
Во-вторых, планируется более детальное описание процедуры правоприменения. Это очень важно, потому что сейчас эта процедура, особенно по составам, связанным с массовыми мероприятиями, правонарушениями со стороны физических лиц типа нахождения в состоянии алкогольного опьянения в общественном месте и распития алкогольных напитков в общественном месте, очень упрощенная, с очень низкими стандартами доказывания. Возможно, теперь что-то изменится в этом направлении.
В-третьих, есть надежда, что будет проведено некоторое упорядочивание санкций по административным правонарушениям. Сейчас по целому ряду статей имеют место очень странные размеры санкций, плохо сопоставимые со здравым смыслом. Так, ряд санкций по составам, не связанным с созданием угрозы для жизни, здоровья, безопасности, собственности граждан, оказываются наказуемыми гораздо серьезнее, чем составы, которые непосредственно связаны с насилием, с угрозами насилия, с созданием реальной угрозы для безопасности граждан».
Еще один специалист Института проблем правоприменения Европейского университета, младший научный сотрудник Дарья Кузнецова отмечает связь между инициативой по принятию нового КоАП и идущей сейчас реформой контрольно-надзорной деятельности. Это предполагает пересмотр административной ответственности за нарушение обязательных требований, что, соответственно, требует и «пересборки» КоАП. Сейчас, констатирует эксперт, кодекс перенасыщен составами, к тому же концепция реформы госконтроля прямо предполагает отказ от назначения административной ответственности за негрубые нарушения. Но какие составы будут полностью исключены из кодекса, а какие – переформулированы, пока неизвестно. Концепция нового КоАП просто формулирует это намерение, а конкретные изменения мы сможем увидеть только в законопроекте.
«Это и будет самым интересным моментом и, возможно, одним из самых обсуждаемых вопросов, так как здесь столкнутся интересы разных игроков (бизнеса, контрольно-надзорных ведомств, других государственных органов). Кроме того,
согласно концепции, в новую редакцию КоАП максимально полно должны быть включены составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, сферу благоустройства,
но в какие составы это выльется, мы сможем увидеть только тогда, когда будет подготовлен проект закона», – говорит Дарья Кузнецова.
По мнению эксперта, идея трансформации института административной ответственности из «преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода» выглядит здраво. Но, с точки зрения предпринимателей, реалистичность такого перехода будет зависеть как раз от того, в каком виде примут закон о государственном контроле и как в новом КоАП будут сформулированы составы правонарушений.
«Если уклон в сторону профилактики нарушений, а не наказаний за них вне зависимости от их «злостности» будет реализован, тогда такая трансформация возможна, – предполагает Кузнецова. – Государство сейчас много внимания уделяет риск-ориентированному подходу и старается его внедрить, но, конечно, надо смотреть, как это будет работать на практике, будет ли это реально работать или превратится в формальность. Как эта трансформация сработает для граждан, сложно сказать. Но, вероятно, закрепление и в КоАП принципа «закон обратной силы не имеет», а также правила, что за первое негрубое нарушение без отягчающих обстоятельств будет выноситься предупреждение, – это шаг в сторону гуманизации административного законодательства».
Общие принципы, представленные в концепции нового КоАП, вполне правильные и здравые, но дьявол, как всегда, кроется в мелочах. Например, отмечает Мирзоев, административные правонарушения предлагается разделить по степени общественной опасности и по каждому из них определить санкции и сроки давности привлечения к ответственности. Но пока неизвестно, каковы будут критерии разграничения правонарушений и какими будут эти санкции и сроки давности по ним.
«Поэтому пока сложно утверждать, будет ли новый КоАП способствовать снижению градуса напряженности в обществе. Ряд положений концепции действительно следует признать основой для назревших положительных изменений, о необходимости которых давно говорят и ведущие ученые, и практикующие юристы. Некоторые тезисы практически точно цитируют научные статьи, в которых обосновывается необходимость большей ориентации административного права в сторону граждан и бизнеса», – считает Мирзоев.
Административному кодексу – административные решения
Еще одним любопытным новшеством, которое предлагается ввести в новый КоАП, является возможность передачи ряда составов административных правонарушений на рассмотрение административным органам. Один из главных аргументов в пользу такого решения – необходимость разгрузить суды, заваленные мелкими административными делами. Однако у теоретиков и практиков разные мнения относительно последствий такой меры.
По мнению Юрия Мирзоева, в процессе обсуждения этой новеллы, скорее всего, будут выдвинуты аргументы, что передача полномочий от судей к должностным лицам ослабит защищенность лиц, привлекаемых к административной ответственности. «Все-таки суд в России независимый, а должностное лицо, которое вправе выносить постановление, скорее всего, будет солидарно с тем должностным лицом, которым был составлен протокол, – отмечает эксперт. – Но здесь нужно учитывать наши реалии: в 95% случаев, если не больше, судьи соглашаются с теми материалами по административным составам, которые они получают от различных ведомств. Поэтому в условиях, когда суд является придатком исполнительной власти, предлагаемое новшество мало что изменит. И если предположить, что наша судебная власть все-таки будет развиваться в направлении независимости, то это решение со знаком «минус».
Нагрузка на судебные органы действительно существует, но важнее все-таки права граждан».
Кирилл Титаев, напротив, полагает, что передача части административных составов административным органам может быть оправданна. Сейчас, напоминает эксперт, действует жесткое правило: все составы, по которым предусмотрено в качестве возможной меры наказания лишение специального права или административный арест, могут рассматриваться только судами.
«Эта особенность существующего КоАП правильна, разумна и адекватна, – говорит Титаев. – Насколько можно понять из текста концепции, передачи этих статей на рассмотрение административным органам не произойдет, и это было бы правильным решением. Не выглядит чем-то ужасным передача административным органам части составов, в которых максимальная санкция не связана с лишением специальных прав, административным арестом, приостановлением деятельности организации до тех пор, пока гражданин имеет 10 дней на то, чтобы это обжаловать».