Первого октября в США начался новый финансовый год – и его начало ознаменовалось так называемым шатдауном (то есть временным частичным прекращением работы и финансирования госучреждений). Это неизбежно, так как Конгресс не смог принять бюджет на 2025–2026 финансовый год.
В таких случаях обычно принимают временный бюджет, который действует в течение нескольких недель, необходимых противоборствующим сторонам, чтобы договориться о компромиссе. Но если республиканцам и демократам в Конгрессе не удается договориться и о временном бюджете, наступает шатдаун («выключение» правительства).
Как устроен шатдаун
В случае шатдауна часть функций государства «ставится на паузу». Все, что требует ежегодного утверждения Конгрессом и не связано с жизнью/безопасностью, временно останавливается. Сотни тысяч сотрудников отправляют в неоплачиваемый отпуск (им потом заплатят задним числом). Даже те, кто выполняет критические функции и продолжает работать, зарплату получают после возобновления финансирования.
Что продолжает функционировать:
Выплаты по Social Security (пенсии) и медицинская программа для пожилых Medicare продолжаются – это обязательные расходы, они не зависят от ежегодного бюджета. Но при этом офисы для обращений граждан и кол-центры функционируют по сокращенной схеме. Продолжаются выплаты штатам для содействия реализации программ Medicaid.
Продолжает свою работу государственная почта. Ее текущая деятельность финансируется за счет собственных доходов.
Продолжают работу структуры, чья деятельность связана с безопасностью и жизнеобеспечением: диспетчеры аэропортов, Агентство транспортной безопасности США (TSA), отвечающее за безопасность на транспорте.
Продолжают свою службу сотрудники ФБР, военные, тюремная служба, метеорологи. Не прекращает работу FEMA (американский аналог МЧС).
Не прерывается программа продовольственной помощи нуждающимся (SNAP). Обычно на первое время выплаты/выдача талонов поддерживаются за счет заранее доступных средств/особых полномочий. При затяжном шатдауне возможны сбои.
Продолжают оформляться паспорта и визы. Это возможно, потому что эта деятельность финансируется за счет сборов пошлин, а они продолжают собираться независимо от проблем с утверждением бюджета в Конгрессе.
Проценты по госдолгу платятся в срок.
Что приостанавливает работу или работает в сниженном режиме:
Службы по налогам и сборам (IRS) сокращают свою работу. Останавливается часть проверок, сильно урезаются функции взаимодействия с гражданами (прием звонков, работа офисов для обращений граждан), продолжают работать только «критические функции».
Останавливают свою работу национальные парки, музеи, замораживается оплата по грантовым программам и приостанавливаются финансируемые из бюджета исследования. Ставится на паузу заключение новых контрактов/закупок, выдача новых грантов.
Несмотря на то, что полеты продолжаются, приостанавливается набор и обучение диспетчеров, ставится на паузу часть проектов Федерального управления гражданской авиации. Из-за этого при длительном шатдауне возрастает риск задержек и длинных очередей в аэропортах.
После принятия бюджета все сотрудники, отправленные в отпуск, возвращаются на работу. Они получают задним числом только свою базовую зарплату за время шатдауна. А те, кто в это время продолжал работать, получают зарплату и положенные надбавки и премии.
История шатдаунов
В 1974 году Конгресс принял закон, который навел порядок в бюджетном процессе, закрепил начало бюджетного года на 1 октября. Впервые новая процедура применялась при формировании бюджета на 1976 год. Конгресс и президент Джеральд Форд поспорили из-за законопроекта по финансированию ведомств труда и здравоохранения/образования (тогда HEW). Форд наложил вето, Конгресс его преодолел, и США вошли в 10-дневный разрыв финансирования. Но тогда не было шатдауна, ведомства продолжали работать «под будущий бюджет». Через 10 дней был принят временный бюджет – и ситуация вошла в привычное русло.
В 1980-1981 годах генпрокурор США и глава американского Минюста Бенджамин Сивиллэтти опубликовал ряд разъяснений о строгом применении Антидефицитного закона: если денег нет, нельзя брать новые обязательства и держать людей на работе, кроме вопросов «жизни и безопасности». С этого момента при разрыве бюджетного финансирования агентства должны были закрываться, а часть сотрудников уходить в вынужденный отпуск.
Первый настоящий шатдаун случился в ноябре 1981 года из-за спора президента Рейгана с демократическим большинством в Палате представителей о сокращениях «внутренних расходов». Шатдаун продолжался два дня. В 1984 и 1986 году ситуация повторилось, а прекращение работы государственных агентств продолжалось по одному дню.
В 1990 году президент-республиканец Буш-старший столкнулся с оппозицией Конгресса, где обе палаты контролировали демократы. Шатдаун продолжался три дня.
В 1995 году демократ Билл Клинтон столкнулся с зеркальной ситуацией (обе палаты Конгресса контролировали республиканцы), и прекращение работы продолжалось пять дней. Оно кончилось принятием временного бюджета. Но к его завершению разногласия не были преодолены, и в декабре 1995 – январе 1996 года американцы столкнулись с необыкновенно долгим шатдауном продолжительностью 21 день.
Следующий раз в 2013 году президент-демократ Обама не сумел в срок провести бюджет через Конгресс, где Палату представителей контролировали республиканцы, а Сенат – демократы. «Выключение правительства» продолжалось 16 дней. И на пике в неоплачиваемый отпуск было отправлено 850 тысяч госслужащих.
В январе 2018 года Дональд Трамп не сумел за время действия временного бюджета договориться с демократами в Сенате по вопросу предоставления отсрочки депортации некоторым категориям нелегальных мигрантов (билль DACA), и целый ряд госслужащих вынужден был два дня не ходить на работу.
Через год ситуация повторилась с той лишь разницей, что после завершения временного бюджета в декабре 2018 года, из-за нежелания Конгресса выделить около 6 млрд долларов на строительство стены и укрепление границы, начался шатдаун, продолжавшийся до ротации в Конгрессе избранных на промежуточных выборах депутатов и сенаторов, в результате чего республиканцы утратили контроль над нижней палатой. Шатдаун продолжался 35 дней. В отпуск было отправлено 380 тысяч госслужащих, а примерно 420 тысяч работали, не получая текущую зарплату.
Почему шатдаун наступил в 2025 году
В этот раз нижняя палата Конгресса США одобрила подготовленный республиканцами план по финансированию правительства до конца ноября, но Сенат заблокировал его несколько часов спустя. Хотя у республиканцев большинство как в Палате представителей, так и в Сенате, им необходима поддержка демократов для одобрения продления финансирования в Сенате.
Демократы предложили собственное продление финансирования, которое позволит правительству продолжать работу до 31 октября, но также будет включать ряд мер, которых добивались демократы. Временный бюджет, предлагаемый демократами, предусматривает финансирование расходов «по текущему курсу» до 31 октября 2025 года плюс блок по здравоохранению (включающий продление/закрепление усиленных субсидий ACA и отмену ряда сокращений, уже произведенных Трампом в 2025 году). За октябрь бюджетные расходы должны составить 136 млрд долларов.
План республиканцев предусматривает ассигнования на период до 21 ноября 215 млрд долларов. При этом за октябрь расходы составят 134 млрд долларов (пропорционально реальным расходам в закончившемся бюджете). Разница с предложением демократов в октябре составляет около 2 млрд долларов.
Сумма вроде бы непринципиальная. Но предложение демократов сворачивает начатые республиканцами проверки получателей помощи по Medicare и Medicaid (исключение из числа получателей льгот тех, чьи доходы превышают установленный минимум, а также обнаружение «мертвых душ» – фиктивных получателей). Чисто денежная составляющая в этом вопросе не так велика – 2,8–2,9 млрд долларов в месяц (и 335–350 млрд долларов за предстоящие десять лет). Реальная сумма может оказаться выше, за счет количества обнаруженных мертвых душ, но до завершения проверок об их числе можно только гадать.
Вопрос не в сумме расходов за предстоящий месяц. Каждая сторона пытается зафиксировать во временном бюджете свои позиции, которые по существу станут предметом торга при принятии постоянного бюджета.
Здесь надо учитывать и то обстоятельство, что бюджет принимается не единым биллем, а разбит на 12 законопроектов, которые обсуждаются и принимаются по отдельности. Но в каждый законопроект при его прохождении через палаты Конгресса, депутаты нижней палаты и сенаторы могут предложить некие требования (райдеры), которые обуславливают расходы выполнением определенных политических требований. Классический пример – ежегодный Hyde Amendment (запрет использовать федеральные деньги на аборты в ряде программ), который применяется именно как райдер к Labor–HHS.
В нынешней ситуации демократы стремятся защитить от сокращений необоронные статьи расходов (в первую очередь на медстраховки), ввести запрет на неисполнение уже выделенных денег администрацией (impoundment), чтобы Белый дом не мог фактически саботировать исполнение бюджета, задерживая перечисления ведомствам. Республиканцы стремятся установить жесткие запреты на использование бюджетных ассигнований для проведения woke-повестки в образовании, финансирование за счет бюджета абортов и операций по смене пола, а также программ в сфере предоставления убежища и поддержки мигрантов.
Четкое партийное противостояние несколько размывается в вопросе поддержки Украины. Если в Палате представителей среди республиканцев господствуют настроения в пользу сокращения программ помощи и неучастия США в дальнейшей поддержке Украины, то в Сенате наблюдается двухпартийная готовность сохранять поддержку Украине (в том числе через оборонный билль), даже если Белый дом просит ее урезать.
В нынешней ситуации жесткого идеологического клинча пока сложно представить, какие взаимные уступки могут привести к соглашению. Каждая сторона пытается поставить другую в безвыходное положение. И шатдаун – мощное средство в руках оппозиции действующей администрации Белого дома. Но Трамп нашел собственное средство противодействия демократам. Он распорядился подготовиться к масштабным кадровым сокращениям в случае наступления шатдауна. То есть госслужащих будут сокращать, а не отправлять в отпуск. Как надеется Трамп, эта угроза сама по себе будет эффективным инструментом давления на его политических оппонентов в Конгрессе – потому что среди сокращаемых будет большая доля противников действующего президента США.