«Насколько государственное управление может адекватно перенять практики, которые хорошо работают в корпорациях? Могут ли корпоративное управление, корпоративные практики дать в этом плане какие-то плюсы для качества госуправления?» Такие вопросы обозначила руководитель департамента стратегических исследований и прогнозирования ЭИСИ Екатерина Соколова, открывая в четверг заседание клуба «Экспертный взгляд». Темой для размышлений и споров экспертов, собравшихся по приглашению Экспертного института социальных исследований (ЭИСИ) и газеты ВЗГЛЯД, стали современные подходы к управлению в политике по KPI.
Если по-русски, то речь идет о «ключевых показателях эффективности» (КПЭ) – методика, которая должна помочь оценивать эффективность работы на каждом участке, динамику и вклад каждого в продвижение к общим целям. Методика, которая давно вошла в практику крупных корпораций (в том числе в 21-м веке – и отечественных «китов большого бизнеса»), а с начала нынешнего десятилетия эту методику пытаются «привить» к раскидистому древу российского чиновничества.
Еще в 2012 году Владимир Путин подписал указ, которым поручил правительству разработать методику оценки эффективности региональной исполнительной власти – и в том числе перечень индивидуальных показателей для чиновников на местах. В 2016-м Путин поручил Кабмину и Центробанку разработать KPI для глав федеральных ведомств. Тогда же руководитель Сбербанка Герман Греф предложил создать при президенте проектный офис для реформы госуправления (с задачей перевести работу министерств с «ручного управления президента» на проектный формат и повысить эффективность министерств по пяти–семи основным KPI).
19 декабря 2018 года президент одобрил перечень показателей оценки эффективности губернаторов по выполнению майского указа и поручил оформить это решение.
Наконец, в январе этого года Минэкономразвития России разработало предложения по оценке эффективности работы вице-премьеров – KPI созданы согласно поручениям президента Путина и премьера Дмитрия Медведева.
Это должно, по мнению экспертов, в частности позволить снизить объем «ручного управления» и координировать деятельность вокруг реальных стратегических приоритетов.
Что же касается губернаторского «листа оценки», то он – согласно декабрьским поручениям президента – состоит из 15 KPI. Среди них: уровень доверия к власти, производительность труда, реальная среднемесячная зарплата, уровень бедности, естественный прирост населения, уровень доступности жилья, качество окружающей среды и другие.
KPI – уже не такая экзотика в практике российского госуправления,
и эксперты вполне могут оценить, насколько, по их мнению, бизнес-технология оценки эффективности прижилась на нашей почве.
Независимый эксперт в области внедрения систем управления Ольга Кружкова начала с того, что у системы KPI есть как предшественник, так и следующий уровень. По ее словам, предшественник KPI – это более простая модель управления по целям, при которой чиновнику ставят, например, цель построить железную дорогу или больницу и каким-то образом оценивают готовый результат.
КПЭ позволяет оценивать динамику продвижения к более сложным, комплексным целям – например, качество жизни, политическая стабильность или благополучие нации. Хороши же КПЭ тем, что изменяют управленческие процессы, настраивают эффективное взаимодействие между подразделениями и исполнителями, позволяют быстро заметить зоны неэффективности, узкие места, задуматься о путях решения. Новые же технологии позволяют создавать довольно сложные модели KPI.
Ее поддержал зампред правительства Амурской области Петр Пак, ранее работавший в крупных российских и международных корпорациях. Он подтвердил, что KPI задают меру ответственности каждого участника процесса за итоговый результат для граждан. По его впечатлениям, внедрение системы в работе областного правительства заставило людей вырваться из процессной рутины и действительно задуматься над путем достижения тех результатов, которые востребованы гражданами в здравоохранении и развитии инфраструктуры.
Петр Пак особенно подчеркнул, что
KPI по национальным проектам, например, не просто задали общее понимание целей развития, но решили ряд сохранявшихся проблем.
Во-первых, установление показателей сопровождалось широким обсуждением. «Как в корпорации каждое подразделение, каждый сотрудник защищает свои показатели, так и здесь регионы защищали и согласовывали свои целевые KPI. Поэтому показатели – реально достижимые и измеримые, а не абстрактные». К тому же в процессе такой коммуникации на площадке Госсовета удалось добиться большей кооперации между регионами в решении назревших вопросов.
Во-вторых, региональный чиновник подтвердил, что это позволило более справедливо распределить бюджетные потоки: «Сейчас на ремонт и строительство дорог больше получат те регионы, которые недотягивают до нормативов. Это большой плюс в выравнивании территориального неравенства».
Для начала надо уяснить, что «корпоративные практики по KPI будут серьезно отличаться от практик государственных», заметил один из участников заседания «Экспертного взгляда», и. о. директора ФГБУ НИИ «Восход», поставщика информационных решений для органов госвласти, Макар Герман, ранее занимавшийся внедрением КПЭ в администрации Пермского края и аппарате правительства.
«Любая коммерческая организация имеет четко определенный круг целей, задач, того, к чему она хочет стремиться», – пояснил эксперт. В то же время «система KPI в государстве всегда будет уже, чем сама деятельность» тех, кто работает на государство – то есть чиновников. На практике это выглядит так: какой бы там разветвленной или, наоборот, общей ни была система показателей эффективности, любой госслужащий в первую очередь (помимо выполнения задач по достижению тех или иных показателей) сталкивается с огромным валом поручений и других документов, с этими показателями не связанных».
«Много раз мы слышали одну и ту же историю: «Показатели – это хорошо, а куда мы денем процесс, куда мы денем все эти поручения?» –
напомнил участникам встречи Герман.
Впрочем, и в любой компании есть пласт рутинной деятельности, напрямую не влияющей на результат, вроде уборки помещения или составления бухгалтерской отчетности. Одна из важнейших задач повышения эффективности управления заключается как раз в отделении рутинных процессов от реализации передовых проектов, которые призваны обеспечить движение вперед. Во многих странах система госуправления разделяется на фронт-офис предоставления услуг гражданам с интерфейсом вроде российских МФЦ и проектных команд, решающих приоритетные проекты по развитию отдельных сфер.
«Другая история» касается того, как стимулировать чиновников исполнять порученное, той самой меры индивидуальной ответственности за результаты.
«Мы понимаем, что на госслужбе никогда в нынешних условиях мы не сможем внедрить ту систему мотивации, которая есть в коммерческих компаниях (а это в первую очередь мотивация материальная). Каким же образом повысить эффективность чиновника?» – задался вопросом Герман.
Первое направление, в котором следует искать выход, – это «управление нематериальной мотивацией», считает эксперт. «Это публичная отчетность чиновников, бюрократов, их ответственность за тот результат, которого они достигают... Когда чиновник понимает, что он публично отвечает за те задачи, которые он поставил перед собой на какой-то период времени, за их результат, это его серьезно мотивирует», – указал Герман.
При этом сейчас это далеко не всегда так, заметил он: «Например – если по дорожному строительству был запланированный объем, а выделенные на него средства не были освоены по тем или иным причинам, то регион в следующий раз получит меньше денег. Это наказание для кого? Для конкретного чиновника, который за это отвечал, или всех жителей, кто живет в этом регионе?»
Помимо «кнута», необходим и «пряник». «Вторая мотивация – нам необходимо выстраивать для чиновников карьерные стратегии. Пусть каждая из этих карьерных ступенек не сильно будет отличаться по заработной плате, но здесь стоит вопрос правильно сформированных амбиций. Если у человека есть эта карьерная стратегия, он понимает, через достижение каких показателей он будет двигаться со ступеньки на ступеньку», – сказал Герман.
Об осмысленном, не «для галочки» подходе к исполнению KPI говорил и президент консалтингового агентства Bakster-group Дмитрий Гусев.
«У нас сколько губернаторов было прекрасных, у которых все росло, показатели хорошие, а рейтинга нет», –
заметил Гусев. Критерий прост – людям должно быть хорошо, и поэтому такой показатель, как рейтинг власти, должен быть «над показателями эффективности или учитываться вместе с ними», резюмировал Гусев.
Критерием эффективности должно быть общественное благо – не только сколько поручений выполнено, но и каков результат для граждан, согласилась руководитель Департамента стратегических исследований и прогнозирования ЭИСИ Екатерина Соколова.
Эксперт Ольга Кружкова отметила, что успешность управления зависит в первую очередь от компетенций сотрудников и их готовности учиться и встречать новые вызовы.
Когда речь идет об исполнении поручений, важных для развития страны, нельзя упустить из виду и такой критерий, как «качество» – то есть компетентность исполнителя. При выдвижении на выборные должности от кандидатов следует официально требовать доказательств своей компетентности, управленческого опыта, призвал Дмитрий Гусев.
«Должно быть законом прописано, что любая партия обязана выдвигать на выборы только такого кандидата, у которого есть определенный и четкий набор компетенций. Тогда принцип KPI будет работать, тогда у нас не будет «выпадающих звеньев», некомпетентных представителей власти», – заявил на круглом столе Дмитрий Гусев.
По его мнению, ввести такой принцип особенно важно при назначении топ-чиновников, например в таком городе, как Москва.
По сути, для назначения руководителей такого уровня, как мэр столицы, требуется «два ключа» – один у народа, другой у президента.
«Если человек претендует на какой-то очень высокий пост в нашей политической системе, например как в Москве, где огромные бюджеты, то давайте мы кандидатов на эти должности проведем через какое-то сито KPI», – призвал Гусев.
«Не может никто, ни одна партия выдвинуть в губернаторы человека, который не работал ранее в исполнительной власти, местной, региональной. Можно ввести такой фильтр для кандидатов в губернаторы», – подытожил Гусев.
При подготовке будущих кадров, которым предстоит «решать все», без использования наработок бизнес-управления не обойтись – вернул обсуждение к теме «диффузии корпоративных практик в государственном управлении» директор Института организационного развития и стратегического развития РАНХиГС Вячеслав Шоптенко.
«В менеджменте в органах власти и в бизнесе на самом деле больше общего, чем различий, – взяв слово, заметил эксперт. – Такие тренды мы наблюдаем по всему миру – методики бизнес-администрирования и государственного администрирования дополняют друг друга, школы бизнеса и управления объединяются». Россия в этом смысле не отстает. «В 2010 году, напомню, президент принял решение присоединить к Академии народного хозяйства при правительстве (к ведущей российской бизнес-школе, которая подготовила 40% обладателей степеней MBA в нашей стране) Академию госслужбы. Причина понятна – подготовка бизнес-управленцев была круче, эффективнее, чем подготовка госуправленцев», – заметил Шоптенко.
Такая диффузия – процесс длительный, и мы только сейчас мы начинаем наблюдать его результаты. «В 2010 году появилась первая программа развития управленческих кадров, которую запускал Сергей Собянин, на тот момент глава аппарата правительства. Революционной особенностью было то, что по этой программе обучалось «три контингента» – федеральные чиновники плюс депутаты и сенаторы, региональные и муниципальные чиновники, бизнесмены», – напомнил Шоптенко.
Сейчас государство активно заимствует технологии HR-менеджмента, то есть управления персоналом, заметил представитель РАНХиГС. «Сейчас в Сочи открылся финал второго сезона конкурса «Лидеры России», – напомнил Шоптенко. – Вопрос идентификации и выявления талантливых людей – очень серьезный. «Лидеры России» – это синтез корпоративных практик HR-менеджмента.
Хотя конкурс считается ориентированным на госслужбу и там основной контингент – госслужащие, но он ориентирован на все сферы: люди двигаются дальше и в госкорпорации, и неплохо продвигаются на рынке труда. Это на самом деле система для страны, а не система для госслужбы».
И именно новому поколению управленцев, в том числе тем, кто сейчас проходит жесткий отбор на конкурсе «Лидеры России», предстоит синтезировать лучшее, что наработано в сферах HR и государственного управления.
В свою очередь Петр Пак поделился прогрессивным кадровым подходом в Амурской области, схожим с корпоративными практиками развития кадрового потенциала, обучения и обеспечения преемственности опыта. «Сейчас наш губернатор Василий Орлов вводит
обязательную норму наличия у каждого министра списка замен. Но не для того, чтобы министра подсидеть, а указать на тех, кого министр видит способным к развитию», –
сказал Пак.
Замруководителя аналитического центра при правительстве Российской Федерации Михаил Прядильников рассказал о повышении эффективности работы в контрольно-надзорной области. В качестве успешного примера постановки государством четких целей он привел фокусировку на снижении административной нагрузки на бизнес, снижении рисков для населения и повышении качества администрирования.
Но к этому пришли не сразу, и процесс прошел определенную эволюцию. С одной стороны, требовалось снижать риски и где-то усиливать регулирование, а с другой стороны – снижать административную нагрузку.
«Одним из таких механизмов стало внедрение так называемого риск-ориентированного подхода: когда проверяющие обращали внимание на самые сложные и опасные объекты и не ходили туда, где рисков меньше. В результате чего почти 60% подконтрольных объектов попали в низкую категорию риска, но для остальных объектов проверки, может быть, даже увеличились», – добавил он. По словам Прядильникова, в целом это можно охарактеризовать как прорыв в области госуправления.
Идет работа над культурой и ценностями самих проверяющих, но это процесс небыстрый. «Необходимо смотреть на стимулы для людей, которые на самом низовом уровне ходят и проверяют. Был новый проект по показателям для контрольно-надзорных органов.
Если раньше они были процессные – сколько объектов проверили и сколько штрафов наложили, то сейчас, по крайней мере на самом верхнем уровне, цель заключается в том, чтобы смотреть, снижается ли у нас количество пожаров, количество заболевших людей и так далее.
То есть именно это в конце концов должно мотивировать инспектора, а не количество проверок и штрафов, которые он выписал. Когда есть показатели и люди разделяют эти ценности, тогда мы увидим совершенно другой результат. Но культура и ценности не меняются за год, нужно пять–семь лет, чтобы эта система переварилась».
То, что началась дискуссия о KPI, является признаком зрелости системы, сказал директор Центра политического анализа Павел Данилин. В начале 2000-х региональные князьки просто бы отказались от диалога. Если 15–20 лет назад региональные лидеры не мыслили даже полугодовой стратегией, то сейчас стратегия на пятилетку – необходимость и норма. Регионы больше взаимодействуют друг с другом, а централизация управления позволила не только решать сообща задачи развития страны, но и выстраивать «управление карьерой», что показывает ротация – перемещение профильных специалистов из федерального центра в регионы и наоборот.
«Как практика показывает, тема KPI бесконечна. Все время открываются новые грани», – управляющий директор ЭИСИ по взаимодействию с экспертным сообществом Фирдус Алиев подчеркнул потенциал темы. По его словам, погружение в тематику регионам еще только предстоит, будет много мнений и обсуждений, как это правильно использовать.
«Будущее – это то, что наступает вне зависимости от нашего желания. От нас зависит только то, какое место мы займем в этом самом будущем», – заметил в финале заседания клуба «Экспертный взгляд» руководитель экспертного совета ЭИСИ Глеб Кузнецов.
«Новые управленческие технологии – да, они сложные, они не похожи на то, что было раньше; да, они вызывают протест у многих консерваторов», –
заметил он и пересказал недавнее высказывание Трампа: «До чего дошел прогресс: чтобы управлять современным самолетом, нужно иметь диплом Массачусетского технологического института. Вот раньше было лучше».
«Но, как бы то ни было, процесс не стоит на месте, – резюмировал Кузнецов. – Очень хорошо, что ведется такая большая работа по совершенствованию государственного управления. Очень хорошо, что используются лучшие корпоративные практики и лучшие практики госуправления других стран (понятно, что с поправкой на нашу специфику). Уверен, что все у нас получится».