Несмотря на то что в мире, да и в России накоплен обширный опыт реализации проектов, сближающих власть и общество, выстроить систему, которая обеспечивала бы подлинную обратную связь, достаточно нелегко. Об этом нужно помнить и идеологам, и тем, кто реализует сегодня проект создания «Большого правительства». В теории у любой околовластной общественной структуры всегда две заинтересованные стороны: власть через нее повышает свою легитимность, обеспечивает поддержку собственных инициатив, а граждане получают возможность увеличить «отзывчивость» власти, чтобы решить наиболее острые вопросы и повысить качество государственных услуг. На практике это сближение требует серьезных финансовых, временных и мыслительных затрат.
И в США, и в Канаде существует эффективная система участия граждан в обсуждении программ и стратегий развития
Под термином «открытое правительство» (open government) в мировой практике принято понимать весь набор инструментов, обеспечивающих прозрачность и подотчетность власти как на федеральном уровне, так и на уровне региона и муниципалитета. Это и открытие доступа к статистике и государственной информации, и общественный контроль над формированием бюджетов и расходованием бюджетных средств, и участие граждан в разработке законопроектов, и информирование муниципалитетов о таких злободневных проблемах, как, например, пробки или плохо убранные дороги.
История
Немного истории. Необходимость в институте взаимодействия граждан и власти, в новых механизмах обратной связи возникла в конце XX века, когда слабеющие партии, теряющие идеологическую окраску, во всем мире перестали выражать позицию большинства.
Даже сегодня и в самых сильных с точки зрения демократических традиций странах выборы на всех уровнях проводятся не чаще одного раза в четыре года. Набор партий, кандидатов и их программ ограничен и зачастую не совсем четко отражает настроения и интересы общества. Поэтому в дополнение к эффективным конституционным демократическим институтам необходимы более гибкие механизмы, позволяющие выявлять и решать проблемы еще до того, как они приведут к кризису, а как следствие, к смене правящей силы. Например, петиции, обязательные к рассмотрению законодательными органами власти, позволяют привлечь внимание к отдельным вопросам, которые иначе не имеют шансов быть решенными.
Дополнительным толчком, формирующим новые инструменты общественного участия, стало повсеместное распространение интернета и социальных сетей. Люди получили возможность удобно и оперативно высказать свое мнение без традиционных посредников: партий, отраслевых объединений, профсоюзов и т. д. Надо подчеркнуть, что институт открытого правительства работает всегда в дополнение к эффективным инструментам общественного участия через выборы. Если шанс потерять свое место в результате открытых выборов у госуправленца невелик, у него не будет мотивации прислушиваться к тем сигналам, которые посылает ему общество.
Действия по повышению открытости властных структур можно условно разделить на две группы: увеличивающие их прозрачность и повышающие их подотчетность.
К первой группе относится доступ к ведомственным данным, публикация всего, что возможно, в интернете, переход к принципу открытости всей информации о деятельности власти, кроме отдельных данных, доступ к которым ограничен специальными положениями. Добиться успеха в этом направлении возможно, необходима лишь политическая воля и готовность государства к раскрытию информации.
Надо отметить, что в этой сфере у России уже есть серьезные достижения. Например, публикация по инициативе ФАС России информации обо всех государственных закупках и аренде государственного имущества на единых федеральных сайтах уже привела к тому, что сами участники госторгов неоднократно отказывались от покупки предметов роскоши или от сдачи имущества в аренду по завышенным ценам.
Второе направление – повышение подотчетности. Здесь речь идет о механизмах, которые должны заставить власть прислушаться к мнению общества, например, отказавшись от реализации выгодного строительного проекта, изменив закон или отремонтировав дорогу.
Однако подчеркнем: выстроить систему, которая обеспечивает подлинную обратную связь и баланс между управляемостью и учетом интересов общества, очень непросто. Здесь понадобится серьезный анализ наработок различных стран.
Мировой опыт
Что можно на сегодняшний день заимствовать из мирового опыта по внедрению системы открытого правительства? В первую очередь организацию системы работы с открытыми данными.
США и Канада
В США на государственном уровне создан единый портал (data.gov), на котором все ведомства в обязательном порядке раскрывают незасекреченную информацию, причем в готовом для использования на компьютере виде. В результате разработчики всевозможных общественных инициатив и ученые избавлены от написания сложных запросов в органы власти для получения необходимых им данных. В частности, такого рода открытая информация была использована для оценки потенциальных рисков роста уровня мирового океана для американских городов. Другой портал – regulations.gov – позволяет гражданам представить предложения к любому проекту нормативного акта и увидеть реакцию его разработчиков.
Также очень полезен опыт участия простых американцев в планировании развития регионов и городов. На северо-западе США – в штатах Айдахо, Монтана, Орегон – общественность, например, была вовлечена в разработку межрегиональной программы по развитию электроэнергетики и защите окружающей среды. Причем власть фактически отчиталась в том, что все гражданские инициативы были рассмотрены, дала качественную обратную связь. Предложенные проекты и просто пожелания были оценены экспертами и снова представлены вниманию общества. Финансировались технические консультации из госказны.
Особо отметим, что и в США, и в Канаде существует эффективная система участия граждан в обсуждении программ и стратегий развития. В Канаде, например, создан специальный сайт «Проконсультируйся с канадцами», который позволяет каждому внести свои предложения к тем документам, которые разрабатываются властями в данный момент и требуют общественной дискуссии.
Италия
В Италии работает механизм публичной оценки результатов действий местных властей. Оценка проходит всего по 12 простым и понятным показателям. Мотивация для чиновников, помимо гражданской лояльности, премия, распределяемая между лучшими муниципалитетами.
Великобритания
В городе Абердин в Великобритании действует уникальная система городских общественных советов, состоящих из представителей самых разных слоев общества. Определен четкий принцип ротации участников. Все важные городские вопросы регулярно рассматриваются на заседаниях. Если вопрос острый, власти в обязательном порядке проводят анкетирование жителей города.
Важно
Особо отметим, что повышение подотчетности власти и налаживание действенной обратной связи – задача комплексная, требующая специального финансирования: на создание IТ-инструментов, публикацию данных, проведение консультаций, конференций и привлечение общества к живому диалогу.
С учетом того, что механизм взаимодействия общества и власти с каждым годом становится все более технологичным, в 2011 году был создан межгосударственный проект «Открытое правительство» (Open government partnership). В рамках проекта страны с наилучшими результатами в этой области обмениваются самыми состоятельными идеями и случаями из практики. Россия также готовится присоединиться к этому сообществу.
Занимаясь подобными проектами, очень важно понимать, что общественное участие не может насаждаться исключительно административными методами. Федеральная власть должна формировать правила игры, создавать методологию и электронные платформы, а также реализовывать обучающие и стимулирующие программы. Немаловажно дополнительно премировать регионы и муниципалитеты, получившие достойные результаты. В свою очередь регионам и муниципалитетам необходимо самостоятельно искать наиболее эффективные формы общественного участия.
Еще принципиальный момент: полноценная подотчетность невозможна без децентрализации – передачи полномочий с федерального уровня на региональный, а с регионального – на местный. Граждане обращаются к той власти, которая им ближе: местной или региональной. Соответственно, на этом же уровне должен быть максимум полномочий для финансирования и регулирования этих вопросов. В противном случае локальная власть не сможет полноценно среагировать на обращения.
В ходе многочисленных дискуссий экспертов возник консенсус: ряд проектов и инициатив действительно повысит доверие общества к власти, а также окажет влияние на темпы экономических и социальных реформ. Экспертным сообществом предлагается развитие следующих механизмов прозрачности и подотчетности власти на региональном и муниципальном уровне:
– укрепление института публичных слушаний за счет обязательной публикации их стенограмм и видеозаписи, а также перечня поступивших предложений. При публикации предложений необходимо указывать причину, по которой каждое из них было принято или отклонено, а также информировать о состоянии принимаемых мер. Материалы публичных слушаний должны готовиться в презентационном формате и публиковаться в интернете заблаговременно. Поступившие в электронном виде предложения также должны учитываться при рассмотрении результатов публичных слушаний;
– консультации с общественностью по всем нормативным правовым актам и стратегическим вопросам в форме размещения их проектов в интернете за месяц до публикации, расширения практики создания общественных советов при органах власти регионального и муниципального уровня, финансирование проведения конференций и технического консультирования для подготовки более качественных общественных предложений;
– обязательное рассмотрение региональными представительными органами власти электронных петиций, которые получили поддержку более чем 0,1% от численности населения региона;
– внедрение публичной системы оценки результативности региональных и муниципальных органов власти. Система должна включать оценку не более чем по 15 общественно-значимым показателям, перечень которых должен быть сформирован на основании переговоров между всеми уровнями власти и социологических исследований основных проблем общества.
На федеральном уровне целесообразно создать бонусный фонд, который бы обеспечивал существенное премирование тех регионов и муниципалитетов, которые внедрят систему оценки результативности и достигнут не менее 70% от поставленных показателей;
– переход к презумпции информационной открытости. Вся информация и ведомственные данные, доступ к которым не ограничен законодательно, должны быть в оперативном доступе, в удобном для автоматической обработки виде и собраны на единых федеральных, региональных и муниципальных ресурсах;
– перевод государственных корпораций и компаний с доминирующим участием государства на стандарты прозрачности и подотчетности, действующие для государственных органов.
Есть основания полагать, что реализация хотя бы части предложений позволит начать налаживать диалог власти и общества и, как следствие, повысить качество госуправления и качество жизни в России, что и есть конечная цель.
Специально для газеты ВЗГЛЯД (Текст написан в соавторстве с вице-губернатором Ленинградской области Дмитрием Яловым)