Формирование региональных бюджетов на 2017 год будет самым сложным за последние несколько лет. Руководству большинства субъектов Федерации предстоит максимально сокращать расходы без оглядки на то, что федеральный центр может при случае подставить плечо, и без особых надежд на увеличение собственных доходов. Критики нынешнего курса бюджетной политики призывают дать регионам больше свободы в распоряжении финансами и не отягощать их новыми обязательствами, но эти предложения едва ли вписываются в принципы, декларируемые Минфином РФ.
Субъекты в бюджетном капкане
Такие регионы, как Татарстан, Краснодарский край, Калужская, Тюменская, Ульяновская области, смогли за последнее время существенно прибавить, несмотря на общую негативную экономическую конъюнктуру
Уже в следующем году ключевым приоритетом бюджетной политики станет сокращение дефицита, который в этом году составит 3,7%. Как сообщил в конце прошлой недели на международном инвестиционном форуме в Сочи министр финансов РФ Антон Силуанов, на 2017 год стоит задача сократить его до 3,2% с последующим ежегодным уменьшением на один процентный пункт. В результате к 2019 году дефицит должен составить 1%. «Это оптимальная разбалансировка бюджета, которую мы можем себе позволить», – добавил глава Минфина, заверив при этом, что налоги повышаться не будут.
Рассчитывать, что сокращение дефицита бюджета произойдет за счет роста экономики, пока не приходится. Последний прогноз Минэкономразвития по динамике ВВП на 2017 год в базовом сценарии – плюс 0,6%, крайний по времени прогноз ЦБ чуть более оптимистичен – 1%, но и в том, и в другом случае рост предполагается в пределах статпогрешности. Значительная часть субъектов экономики, не говоря уже о населении, этот рост на себе не почувствует.
Тем не менее, констатировал на том же форуме президент Сбербанка Герман Греф, экономика России уже практически полностью адаптировалась к низким ценам на нефть, чего не скажешь о бюджете. «Перспектив того, что бюджетный «пирог» сильно будет расширяться в ближайшие годы и нам удастся накормить им всех страждущих, не так много, – отметил он. – На повестку дня выходит наиболее рациональное распределение ресурсов. Речь идет о консолидационной бюджетной политике – максимальная консолидация доходов, сокращение издержек».
Иными словами, в условиях практически нулевого экономического роста единственным возможным путем снижения дефицита бюджета является урезание расходов. «С 2014 по 2019 год в реальном выражении расходы всех бюджетов упадут на 19–20 процентов», – спрогнозировал заместитель председателя Экономического совета при президенте Алексей Кудрин.
Наиболее болезненным этот процесс станет для тех российских регионов, кому федеральный центр сократил объем безвозмездной помощи. За последние пять лет доля межбюджетных трансфертов в региональных бюджетах упала с 15 до 9,8% при том, что в абсолютных цифрах объем трансфертов остался примерно на одном и том же уровне (соответственно 1,643 и 1,579 трлн рублей в 2011 и 2016 годах). Одновременно в расходах региональных бюджетов резко упала доля инвестиционных затрат – с 15,1% в 2011 году до 10,1% в 2015-м.
Это означает, что субъекты сокращают финансирование инфраструктуры для будущего роста экономики за счет наращивания социальных расходов. Данный тренд обозначился практически сразу после начала реализации «майских указов» Владимира Путина, повысивших социальные обязательства регионов. При этом премьер-министр Дмитрий Медведев подтвердил верность прежнему курсу. «Все социальные обязательства, которые в настоящий момент государство на себя приняло, будут исполняться. Бюджет остается главным инструментом нашей социальной политики», – заявил он на пленарном заседании сочинского форума.
«Спасибо, Антон Германович»
Один из важнейших аргументов противников «майских указов» заключается в том, что их выполнение привело к резкому росту долговой нагрузки региональных бюджетов. Действительно, с сентября 2013 года по сентябрь 2014-го совокупный долг субъектов Федерации, по данным Минфина РФ, вырос на 25,8% (с 1,373 до 1,727 трлн рублей), а за следующий год – еще на 22,5% (до 2,116 трлн рублей). Проблема была зафиксирована Минфином, и за последний год быстрое разрастание региональных долгов удалось остановить. На 1 сентября общий объем госдолга субъектов Федерации был равен 2,267 трлн рублей – это в целом сопоставимо с показателем годичной давности, за год прирост составил всего 7,1%.
Важные изменения произошли и в структуре регионального долга. Если раньше наибольшую долю в долгах региональных бюджетов занимали кредиты, полученные от коммерческих банков под коммерческие же проценты, то теперь на первое место вышли бюджетные кредиты, обходящиеся регионам условно бесплатно (по принципу сообщающихся сосудов). На 1 сентября прошлого года соотношение между этими видами кредитов составляло 806,3 к 771,7 млрд рублей, а спустя год – уже 1,11 трлн против 662,5 млрд рублей. Если же сравнивать текущую долговую статистику с данными двухлетней давности (653 млрд рублей коммерческих кредитов и 527,7 млрд рублей бюджетных на 1 сентября 2014 года), то выясняется, что всего за пару лет федеральный центр нарастил кредитование регионов более чем вдвое.
«Спасибо, Антон Германович, – обратился на деловом завтраке Сбербанка к министру финансов Антону Силуанову депутат Госдумы Андрей Макаров, в прошлом созыве нижней палаты возглавлявший комитет по бюджету. – Бюджетные кредиты чуть улучшили ситуацию, чуть уменьшили расходы на обслуживание долга, хотя это, безусловно, не средство решения проблемы».
Между тем постепенное замещение коммерческих кредитов бюджетными отнюдь не следует воспринимать как широкий жест или тем более благотворительность со стороны Минфина – государству приходится идти на этот шаг просто потому, что среди регионов становится все меньше качественных заемщиков. По словам Грефа, Сбербанк разделил все субъекты Федерации на три категории: те, кого можно и нужно продолжать кредитовать, те, кому нельзя наращивать кредитование, и те, где надо сокращать коммерческое кредитование. «Третья группа с каждым годом очень сильно прирастает, а первая очень сильно сокращается. Не думаю, что у кого-то есть ответ на вопрос, что делать, если мы еще на триллион нарастим расходы субъектов, потому что повышение социальных заработных плат подавляющей частью ляжет на субъекты», – прокомментировал Греф.
«Денег нет – дайте свободу»
Текущая ситуация с формированием региональных бюджетов вновь ставит ребром вопрос о действующих принципах межбюджетных отношений, в которых федеральная казна получает безоговорочный приоритет над субъектами (не говоря уже о муниципалитетах, которым достаются крохи пресловутого бюджетного «пирога»). «Пришло время маленько отпустить вожжи. Когда доходы росли, центр хотел контролировать все больше – кому даю, за тем смотрю. Сейчас контролировать есть меньше что, и мы наконец, может быть, поймем, что строем регионы не ходят, они разные», – считает известный эксперт по региональной политике профессор Наталья Зубаревич.
Ее формула оптимальной бюджетной политики федерального центра в отношении регионов звучит так: «денег нет – дайте свободу». При этом Зубаревич признает, что еще не все руководители регионов поняли «своеобразие текущего момента»: доходы расти не будут, межбюджетные трансферты сокращаются, а лоббистскими усилиями ситуация, скорее всего, выправляться будет все реже. Более того, некоторые наиболее закредитованные регионы активно продолжают наращивать расходы, полагая, что федеральный центр, как всегда, им поможет.
Похоже, что тем, кто пока не осознал изменившиеся реалии, предстоит сделать это в ближайшие недели в процессе формирования региональных бюджетов на 2017 год. Но это вовсе не снимает с повестки более долгосрочный вопрос о мобилизации регионами собственных незадействованных ресурсов. В ходе дискуссии о разделе бюджетного «пирога» Андрей Макаров напомнил, что по итогам 2015 года чистая прибыль российских компаний выросла в полтора раза, у предприятий на счетах в банках лежат триллионы рублей, но эти деньги никуда не вкладываются. «У нас сколько было структурных реформ? Сколько институтов развития мы создали? Уже сбиваемся со счета, пальцев рук и ног не хватает. Но проблема не в отсутствии денег, а в инвестиционном климате», – констатировал Макаров.
С этой точки зрения нынешняя ситуация в бюджетной сфере развивается по классическому для любых кризисов сценарию: сильные становятся еще сильнее, а слабые – еще слабее. Такие регионы, как Татарстан, Краснодарский край, Калужская, Тюменская, Ульяновская области, смогли за последнее время существенно прибавить, несмотря на общую негативную экономическую конъюнктуру. Лучшим показателем этого служат прямые иностранные инвестиции, которые регионы-лидеры продолжают привлекать, невзирая на западные санкции. Например, Краснодарский край на Петербургском экономическом форуме подписал крупное соглашение с немецкой машиностроительной компанией Claas о расширении ее производства в регионе, а Ульяновская область заключила в Сочи специнвестконтракт с немецким концерном ДМГ, который будет участвовать в создании крупнейшего в России станкостроительного предприятия.
Удел аутсайдеров, например республик Северного Кавказа, куда хуже – их зависимость от федерального центра за последнее время стала еще сильнее, а существенно повысить инвестиционную привлекательность их руководству так и не удалось. Это означает, что при нулевом экономическом росте в целом по стране разрыв между лидерами и аутсайдерами станет еще больше – рост у одних будет компенсироваться углублением депрессии у других, давая в итоге нулевую сумму. А учитывая низкое качество управленческих команд во многих регионах, наделение всех субъектов дополнительными свободами может легко привести к еще худшим результатам.