В 2014 году сразу после победы евромайдана ряд восточных и южных областей Украины запросили федерализацию, в чем им было категорически отказано. Что случилось после, помнят все.
В украинских политических элитах в качестве аксиомы воспринимается утверждение, что федерализация Украину погубит – развалит, раздробит, лишит суверенитета. Взамен, чтобы как-то успокоить закипающие регионы, им была обещана децентрализация, то есть расширение прав и возможностей без отказа от унитарного склада государства.
Но, в соответствии с украинской народной традицией, децентрализация выходила какая-то гибридная – чем ее больше, тем сильнее контроль Киева на местах.
Децентрализация от Порошенко
Расширение прав местного самоуправления было задумано еще во время конституционной реформы 2004 года, однако тогда до этого «не дошли руки». К разработке проекта вернулись только при президенте Януковиче, а внедрять его в жизнь начал уже президент Порошенко.
В 2015 году в первом чтении были приняты поправки к Конституции Украины, которые даровали местному самоуправлению новые права. Второго чтения так и не случилось, не говоря уже о третьем – решающем.
Дело в том, что новации предполагали введение особого режима самоуправления на неподконтрольных Киеву территориях Донбасса – это предопределено Минскими соглашениями. Как заявил Порошенко, продолжение реформы будет зависеть от их выполнения. В его картине мира Минские соглашения должна выполнять исключительно Россия, при этом не уточняется, что именно она должна делать. Результат немного предсказуем.
В то же время в стране начались административно-территориальная и бюджетная реформы.
В рамках первой был введен новый базовый уровень управления – община, добровольно-принудительное создание которых охватило сельскую местность. Параллельно предполагалось укрупнить районы и из почти 500 оставить только 100, но от этой идеи пришлось отказаться из-за сопротивления региональных элит.
В рамках второй реформы было существенно расширено финансирование местного самоуправления за счет общегосударственных налогов. «На местах» оставляли 60% налога на доходы физических лиц, 100% налога на имущество и 100% единого налога, кроме того, были увеличены централизованные субсидии местным бюджетам.
Децентрализация считается самой успешной из реформ периода Порошенко.
Местные бюджеты резко выросли, что оценили и региональные элиты, и население. Начались работы по благоустройству населенных пунктов. Даже в Днепропетровске, еще с советских времен славном убитыми в хлам дорогами, появились нормально отремонтированные улицы.
Но следствием такой децентрализации стала... централизация, а иначе и быть не могло. Порошенко изначально противопоставлял децентрализацию федерализации, поэтому расширение прав местного самоуправления осуществлялось за счет самоуправления регионального. Местные бюджеты перешли к прямым отношениям с госбюджетом – без посредства района и области, что не только ослабляло регионы, но и делало общины зависимыми от благорасположения Киева.
Порошенко даже нашел способы навязывать регионам собственных глав администраций, которые еще со времен Кравчука назначались по согласованию с местными элитами.
Впрочем, президенту все это не помогло. Местные элиты поддержали его довольно вяло, а назначенные по новой модели губернаторы, как выяснилось еще в ходе избирательной кампании, работали на других кандидатов.
Децентрализация от Зеленского
Проект конституционных изменений по децентрализации, подготовленный по поручению нового президента, еще более интересен. Прежде всего, явным смещением в сторону централизации даже по сравнению с проектом Порошенко.
Во-первых, проект предполагает возвращение к прямому управлению регионами.
Порошенко планировал ликвидацию госадминистраций в областях и районах с передачей функций исполнительной власти соответствующим комитетам местных советов. При этом президент получал право назначать префектов с контрольными функциями, и контроль понимался расширительно: до вердикта суда префект мог приостанавливать решения советов, которые казались ему незаконными, а президент – полномочия самих советов.
Исходя из проекта Зеленского, исполнительную власть в регионах будут осуществлять сами префекты. При этом право на блокирование решений местных советов президент тоже оставляет за собой.
Во-вторых, из реформы исключены нормы, касающиеся самоуправления на неподконтрольных Киеву территориях Донбасса.
С одной стороны, понятно, что «особый статус» для них будет сложно провести через Верховную раду – даже нынешнюю, сравнительно умеренную. При Порошенко принятие законопроекта в первом чтении сопровождалось штурмом парламента с человеческими жертвами – ветеран АТО из партии «Свобода» кинул боевую гранату, в результате чего погибло несколько военнослужащих Нацгвардии из оцепления. Зеленский очень боится подобного развития событий.
С другой стороны, закрепленные в Минских соглашениях «права отдельных районов» Донбасса (в частности – самостоятельная языковая политика) могли показаться привлекательными для других регионов страны. В перспективе это могло привести к стихийной федерализации Украины.
Но есть и важная оговорка. По проекту Зеленского районы переименовываются в округа, что можно расценивать как уступку для выполнения Минских соглашений. Раньше территории ДНР-ЛНР можно было трактовать именно как отдельные районы – район как административно-территориальная единица был закреплен в Конституции. Преобразование районов в округа оставляет свободной трактовку «района» – ими могут быть признаны и республики Донбасса.
В-третьих, ограничиваются финансовые права местного самоуправления. Конкретно – отменяется обязательное финансирование из государственного бюджета делегированных местному самоуправлению полномочий по образованию, здравоохранению, социальной защите, культуре, спорту. То есть зависимость местных советов от настроений в правительстве увеличивается.
В-четвертых, упраздняется список областей. Раньше в Конституции были перечислены все 24 области, теперь же указывается, что они в принципе есть. Правда, особый статус Крыма, Киева и Севастополя сохраняется (кстати, Порошенко предполагал сделать Крым крымско-татарской автономией, а сейчас об этой инициативе даже не упоминают).
Что это означает, не совсем понятно. Вероятно, не исключаются какие-то махинации с количеством и границами областей. Например, становится возможным создание вместо Донецкой и Луганской – Мариупольской и Северодонецкой областей. То есть реформа имеет смысл в случае окончательного отказа от реинтеграции Донбасса – тогда областными центрами не будут числиться «сепаратистские» города.
В целом проект Зеленского существенно усиливал зависимость регионов от центра и превращал децентрализацию в ее полную противоположность. Но тут случилось неожиданное: проект был отозван Зеленским без объяснения причин.
«Россию этот законопроект не устроит»
Известно, что против «децентрализации» в версии Зеленского выступали представители как России, так и Евросоюза, указывая, что это может усложнить мирный процесс в Донбассе.
Связанный с офисом президента телеграм-канал «Легитимный» пояснил отзыв законопроекта так:
«Наш источник в офисе президента сообщает, что в телефонном разговоре Зеленского и Меркель поднималась тема законопроекта о децентрализации. Канцлер сообщила, что этот законопроект не подходит самим европейцам, а также он будет иметь плохое влияние на сам «минский процесс» по «донбасскому кейсу». Россию этот законопроект не устроит, следовательно, переговорный процесс будет сорван».
То есть реформу Конституции Украины отменила канцлер Германии. Что наглядно демонстрирует уровень украинского суверенитета.