Министерство труда и социальной защиты РФ разослало по государственным учреждениям список рекомендаций по осуществлению «комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки» за подписью главы министерства Максима Топилина. Как выяснилось, комплекс антикоррупционных мер был составлен еще в марте этого года, а разослан сейчас ввиду наступления новогодних праздников (то есть периода, сопряженного с «подмазыванием» чиновников подарками) и в связи с надвигающимся мониторингом – опробованы ли предложенные меры или все еще нет.
«Вопрос решить трудно, но можно»
Сумма взятки, как правило, пропорциональна значимости используемых полномочий и характеру принимаемого решения
К воспитанию российских чиновников таким вот образом Россию в той или иной степени принудили конвенция ООН по борьбе с коррупцией и аналогичная конвенция Совета Европы, а кроме того – изменения в законодательстве РФ, принятые по инициативе Дмитрия Медведева еще в ту пору, когда он был президентом (подробнее об этих мерах читайте здесь и здесь). Отдавая себе отчет в том, что мздоимство – зло, с которым необходимо бороться, стоит всё-таки отметить, что некоторые из этих рекомендаций, скорее, повод для шуток, нежели реальные меры по противодействию коррупции.
Отдельные положения рекомендаций хотя и кажутся, на первый взгляд, «намеренным упрощением», особых вопросов не вызывают. К примеру, сотрудникам госучреждений предписано объяснить, что такое взятка, так как взятка – это не только конверт с деньгами, но также и подарки, и оказание встречных услуг (например, по ремонту дома), и предоставление скидки на что-либо (например, на недвижимость), и отдых на курорте или в ресторане за чужой счет. Существует также понятие «конфликт интересов», и теперь рядовому и не очень госслужащему придется уведомлять руководство, к примеру, о том, что в фирме, с которой планируется заключение контракта, работает его супруга.
Кстати, о родственниках. Если поощрение за действие (или бездействие) предназначалось не самому чиновнику, а его родственнику, это тоже считается взяткой и карается «по всей строгости». О том, как именно карается, что означает введенная Медведевым статья «посредничество в даче взятки», на сколько лет можно сесть, какой штраф придется заплатить (сейчас предусмотрен стократный штраф), поможет ли помощь в раскрытии преступления избежать ответственности – всё это тоже подлежит разъяснению и распространению в виде информационных пособий. Причем пособия должны быть составлены «на основе типовых жизненных ситуаций», а описаны «доступным языком без использования сложных юридических терминов». Что мешало авторам данных рекомендаций самим составить их на доступном языке с описанием конкретных жизненных ситуаций и подать тем самым пример, остается невыясненным.
Как бы там ни было, кое-что в этих рекомендациях вызывает обоснованное недоумение, а то и иронию, особенно с учетом того, что изложены они, как выше сказано, чересчур сухим, канцелярским языком. К примеру, руководителям предлагается организовать семинары или тренинги, в рамках которых обсудить с подчиненными «слова, выражения и жесты, которые могут быть восприняты окружающими как просьба (намек) о даче взятки», а также «указать на необходимость воздерживаться от употребления некоторых выражений при взаимодействии с гражданами». К числу таких вводящих во грех выражений отнесены: «вопрос решить трудно, но можно», «спасибо на хлеб не намажешь», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «нужно обсудить параметры», «ну что делать будем?» Помимо подозрительных выражений упомянуты еще и подозрительные жесты, но какие именно – не разъяснено.
Всякий, кто знаком с нравами средней государственный конторы, может представить себе тренинг с объяснением запрета на слово «договоримся» и найти его как минимум смешным. Настолько смешным, что на такие семинары можно и билеты продавать. А с учетом, что цель семинара «негативное отношение к поведению служащих, которое может восприниматься окружающими как обещание или предложение дачи взятки», такую реакцию вряд ли можно счесть отвечающей поставленной задаче.
Помимо запретных слов и фраз есть и запретные темы, как то: жилищные условия, низкий уровень дохода, поступление ребенка в вуз и так далее. Всё это может быть воспринято как вымогательство взятки. Проблема, однако, еще и в том, что, подкинув чиновникам такой набор тем и выражений, министерство как будто согласовало явки и пароли. Мол, если хочешь взятку, поговори с клиентом о поступлении ребенка в вуз.
Не обошлась памятка и без определенного морализаторства. Так, дача, получение, вымогательство взятки названы «неприемлемым для государственных служащих, поскольку заставляет усомниться в его объективности и добросовестности, наносит ущерб репутации системы государственного управления в целом». С этим не поспоришь. Но вот другая рекомендация: «указать служащим и работникам на то, что уведомление обо всех ситуациях склонения к коррупционным правонарушениям может привести к сокращению числа случаев предложения и дачи взятки». В переводе с канцелярского на русский, чиновникам предлагается стучать друг на друга, тогда взятки будут предлагать реже. Видимо, те, кто воспримут такую перспективу без энтузиазма, должны быть на особом подозрении у руководства.
Особо отмечено, что иные предложения могут быть расценены как вымогательство, несмотря на то, что они обусловлены «благими намерениями»: к примеру, просьба о поддержке спортивной команды или благотворительного фонда. При этом подчеркивается, что «сумма взятки, как правило, пропорциональна значимости используемых полномочий и характеру принимаемого решения», что вполне можно воспринять как мотив к карьерному росту.
Наконец, есть в этой методичке рекомендации вроде бы разумные, однако методы их реализации абсолютно не ясны. Например, слова о «достижении прозрачности органов государственной власти» и «обеспечении общественного контроля» без конкретики остаются просто словами. Следующая фраза еще более таинственна: «оборудовать места предоставления государственных услуг средствами, позволяющими избежать проявлений служащими и работниками поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание или предложение дачи взятки». Что тут более действенно – видеокамера или электрошок (и в каких именно учреждениях все это стоило бы установить), мы предоставим решать читателям.
«Работать весь трудовой день за установленную плату»
По законам Нижней Саксонии, должностное лицо может принять лишь сувенир или подношение не дороже 10 евро
Если сравнивать с западным опытом, даже те пассажи, которые выглядят откровенно курьезными, на деле курьезными не являются. Тренинги, на которых объясняется, какая модель поведения является «провоцирующей», а какая – нет, весьма распространены в Европе. Но есть и существенное замечание: на Западе к системе тренингов и коучинга привыкли давно, это часть деловой и управленческой культуры, тогда как для российских чиновников она пока в новинку. Фактически, в большинстве стран Европы коррупцию удалось укротить еще до того, как тренинги вошли в моду.
Кроме того, подобные тренинги (за исключением прямого информирования) чаще применяются для отшлифовки антикоррупционного комплекса мер, для подавления проявлений мздоимства на низшем управленческом уровне. Однако они вряд ли будут работать в том случае, если коррупция, как в России, буквально въелась в экономику и госуправление: на фоне дела Оборонсервиса трудно отбить у чиновников охоту брать взятки через увещевания и запрет на «подозрительные фразы».
Рассматривать все антикоррупционные службы, антикоррупционные законы и антикоррупционные меры, предпринимаемые в других странах, бессмысленно: их перечень широк, они зачастую дублируют как друг друга, так и законодательство РФ. Поэтому сделаем акцент на том, на чем его сделало и министерство Топилина – на тренингах, обработке личного состава и «кодексах чести».
Так, у англосаксов тренинги и методички внедрены в рамках принципа «ты предупрежден, потом не жалуйся». Особенно строго с этим в США, где наказания за коррупционные преступления очень существенные, а все «рискованные моменты» прописаны до мелочей. Например, подробно регламентировано, кому, у кого и на какие суммы можно брать подарки (как правило, сумма эта не превышает 100–300 долларов, причем это касается не одного подарка, а совокупной стоимости подарков за год). Также для чиновников прописаны ограничения на «подработку» – не более 15% от зарплаты, а для деятелей, назначаемых лично президентом, эта возможность исключена в принципе.
«Административная мораль», которую обязаны соблюдать американские бюрократы, местами сильно напоминает клятву, не хватает только слова «клянусь»: служащим предписано «работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей», «не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей» и т.д. Но в конечном итоге государство успешно закрепило за собой монополию на поощрение служащих.
В Великобритании, где также активно применяются тренинги и внушения, еще двадцать лет назад был создан независимый Комитет по стандартам в общественной жизни, функция которого следить, оценивать и рекомендовать к улучшению. Год спустя комитет сформулировал принципы идеального чиновника: нестяжательство, неподкупность, объективность, подотчетность, открытость, честность и лидерство. Насколько британская бюрократия этим качествам соответствует, сказать трудно, но уровень коррупции в стране оценивается как невысокий.
Французы делают повышенный акцент на кадровой политике, то есть человек должен уяснить для себя всё и пройти проверку еще до того, как он займет государственную должность. В случае чего, набор антикоррупционных статей в Пятой республике широкий, помимо стандартных составов, наказывают и за «покровительство» коррупционеров и их сделок, и за «ограничение конкуренции с целью получения выгоды».
Дотошные немцы также сделали упор на ротацию, подбор и подготовку кадров (особенно тех, кто претендует на должности из особого списка коррупционноемких должностей), ввели повышение квалификации сотрудников «для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений», а вопрос с провокационными словами и жестами решили просто: подробно прописали все процедуры, принудив чиновников исполнять свою работу в строгом соответствии с рекомендациями.
Хорошей иллюстрацией тому, как работают немецкие законы, является судебный процесс против бывшего президента ФРГ Кристиана Вульфа, ушедшего в отставку как раз из-за коррупционного скандала. У Вульфа есть друг – кинопродюсер Давид Греневольд. Когда Вульф, возглавлявший тогда правительство Нижней Саксонии, вместе с супругой прибыл на фестиваль «Октоберфест» в Мюнхен, Греневольд оплатил их номер в отеле (510 евро), счет за совместный ужин (209,4 евро), а также «компенсировал другие расходы» на самом фестивале. Теперь кинопродюсеру предъявлено обвинение в даче взятки, а экс-президенту – в получении личной выгоды. На свою беду Вульф в качестве премьера письменно ходатайствовал перед концерном Siemens об оказании финансовой поддержки проекту Греневольда. И то, что полученная супругами Вульф выгода оценивается менее чем в тысячу евро, никого смущать не должно: по законам Нижней Саксонии, должностное лицо может принять лишь сувенир или подношение не дороже 10 евро. Все прочие подарки являются собственностью Нижней Саксонии.
«Готов ли я к смертной казни?»
Слово коррупция записывается иероглифами «работа» и «грязь», а самое страшное, что может случиться в жизни японца, – это «падение в грязь
В Китае не так давно открылась специальная партийная школа, где чиновников учат бороться с внутренними позывами к мздоимству. Пока обучение прошло всего несколько тысяч человек, но если опыт будет признан успешным, проект будет поставлен на поток. Официально это называется «Комплекс упражнений по выработке навыков самодисциплины по борьбе с коррупцией», фактически представляет собой что-то среднее между медитацией и аутотренингом, в рамках которого чиновник сам себе отвечает на провокационные вопросы типа «смогу ли я противостоять искушению получить взятку в размере 15 тысяч долларов?». Если организм говорит «да», сумма возрастает, если же «нет», нужно перейти к следующим вопросам – «готов ли я отсидеть пять лет в тюрьме?», «осознаю ли я, что меня могут казнить?» и так далее. При достижении душевной гармонии и внутренней стойкости бюрократ может считать себя подготовленным к деятельности на благо государства.
Еще одна нестандартная мера – демонизация коррупционеров в глазах детства и юношества с прицелом на будущее. Для этого существуют журналы и ТВ-программы, представляющие коррупционеров в виде главных врагов Китая и мира во всем мире. Но особой популярностью пользуется специально созданная компьютерная игра «Неподкупный воин», где коррупционеры, как нетрудно догадаться, предстают подлежащими уничтожению злодеями.
В Японии при воспитании чиновников отталкиваются от самой ментальности. Собственно, слово «коррупция» записывается иероглифами «работа» и «грязь», а самое страшное, что может случиться в жизни японца, – это «падение в грязь», потеря лица, позор, который покрывает не только тебя, но и членов твоей семьи. В том числе и поэтому каждый шаг заподозренного в коррупции человека начинают снимать журналисты: японцы сгорают от стыда буквально в прямом эфире.
С учетом этого деятельность бюрократов постарались сделать настолько прозрачной, насколько это вообще возможно. У каждого гражданина Страны восходящего солнца есть право потребовать от государства раскрыть досье на любого чиновника и предоставить любую информацию, не защищенную грифом «секретно». Самих чиновников при этом фактически заставляют шпионить за коллегами, но не просто сообщать руководству о своих подозрениях и наблюдениях, а прямо «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке». Всё это подкреплено строжайшей отчетностью, которая включает в себя крупные покупки, а также любые подарки и подношения. Прямо запрещать дарить и принимать подарки, как это сделано в западном мире, в Японии (а равно в Южной Корее) бесполезно. Презенты (подчас недешевые) – очень важная часть культуры Японии, где одаривают друг друга по множеству поводов. Зачастую это является причиной недопонимания (а по японским меркам – хамства) между японскими служащими и их западными коллегами из органов власти, которым принимать подарки запрещено категорически, особенно от иностранцев.
Другое дело, что в случае с Кореей чиновников все-таки отсекли и от подарков, и от части соблазнов ввиду того, что общение между ними и просителями происходит через программу OPEN – онлайновую систему контроля за рассмотрением заявлений граждан. Коррупция в принципе не очень свойственна корейской ментальности, а за счет внедрения высоких технологий опыт Сеула мировые эксперты не раз признавали передовым и чуть ли не эталонным. Особенно поражает то, что начать самостоятельное антикоррупционное расследование может практически каждый совершеннолетний кореец, и государство обязано пойти ему навстречу.
Остается добавить, что в российском законодательстве с недавних пор стоимость подарка, который может принять чиновник, тоже ограничена 3000 рублей, что несколько дороже, чем в большинстве стран Западной Европы. Другое дело, что местами в России еще с советских времен сохранилась не то чтобы традиция, а привычка делать презенты ответственному лицу, что напоминает старый анекдот про врача, на столе которого стояла табличка «Цветы и конфеты не пью».