Реформа властных полномочий перешла в активную стадию этим летом. По распоряжению президента России от 27 июня две рабочие группы – под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина – вырабатывают понимание того, как именно будет меняться система налогообложения, распределяться бюджетные полномочия, переформатироваться властная вертикаль. Свои предложения они должны подготовить к началу декабря.
Часть полномочий, наоборот, надо передать на более высокий уровень власти. А те финансовые потоки, которые легче всего собираются, можно передать на местный уровень
«В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более когда речь идет о такой стране, как Россия, – заявил в июне на Петербургском экономическом форуме Медведев. – Если все начинает работать или движется по сигналу из Кремля, а это мы проходили, значит, система нежизнеспособна и ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо. Это означает, что систему нужно менять».
Эту тему Медведев продолжил и в своей речи на Ярославском политическом форуме в сентябре, заявив о необходимости передать часть государственных функций не только местным чиновникам, но даже общественным организациям, а также дебюрократизировать выборную систему страны.
Эксперты напоминают, что возлагать на руководство провинций и муниципалитетов дополнительную ответственность без должного финансирования не имеет смысла. Поэтому итоговые предложения должны сформироваться с учетом интересов федерального центра, региональных и муниципальных властей, бизнес-кругов, общественности. На конец ноября в Москве уже намечена посвященная этой проблеме всероссийская конференция с участием представителей всех этих сторон.
«Часть полномочий надо отдать наверх»
Председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления единоросс Вячеслав Тимченко считает, что вопрос о перераспределении доходов и полномочий между федеральным центром и регионами «очень глубокий, требующий детального обсуждения».
«Часть полномочий, которые есть у органов местного самоуправления, наоборот, надо передать на более высокий уровень власти – региональный и федеральный. Например, это может касаться полномочий, закрепленных в отраслевых законах. А те финансовые потоки, которые легче всего собираются, можно передать на местный уровень», – сказал Тимченко газете ВЗГЛЯД, добавив, например, что доходы от транспортного налога после изменения законодательства можно будет передавать не только в региональные дорожные фонды, но и в местные.
Тимченко поддержал идею передать на местный уровень часть доходов от налогов с физических лиц. Но о пропорциях предложил рассуждать тогда, «когда будут реально оценены возможности, какие полномочия на какой уровень передавать». «Невозможно абстрактно сказать: вот эти налоги сюда, а те – туда. Необходимо руководствоваться двумя составляющими: собираемость налогов и конкретные расходные обязательства», – указал депутат.
Между тем Тимченко также уверен, что децентрализация в целом нужна, так как повышает эффективность сбора налогов. Но внесение изменений в налоговое законодательство «потребует достаточно продолжительного времени – года полтора».
«Спускать сметы или деньги?»
Депутат Госдумы Андрей Макаров заявил газете ВЗГЛЯД, что децентрализация власти действительно назрела. Это, по его мнению, вопрос эффективности. «У нас сейчас есть три уровня: федеральный, региональный и местный. Важно, чтобы на каждом из них обязательства чиновников перед людьми были обеспечены финансово», – подчеркнул он.
«Вопрос в том, насколько мы в Москве должны все контролировать. Можно, к примеру, спускать сметы для школ, а можно просто выделять деньги, и пусть они их тратят. Директору ведь лучше видно, что целесообразнее купить: парту или компьютер. А сейчас все забюрократизировано, без подписи министра финансов ничего сделать нельзя. Это неправильно», – заключил он.
Председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству единоросс Владимир Плигин в интервью газете ВЗГЛЯД ранее отмечал, что начать перераспределение полномочий можно со сферы образования, особенно вузовского.
Плигин напомнил, что, перераспределяя полномочия, необходимо и воспитывать ответственность тех, кому они будут предоставлены, – как управленцев, так и рядовых граждан.
«Это комплексная проблема: с одной стороны, передача полномочий, с другой стороны, финансирование полномочий, – сказал депутат, – с третьей стороны, это еще очень важный сигнал, необходима ответственность и от тех, кто живет на той или иной территории, за собственное будущее».
Дюжина лет в поисках
Вопрос перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами обсуждается уже больше 12 лет, однако толка от этого, как справедливо отметил президент, не так много. Над соответствующими законами Госдума начала работать еще в 2000 году, некоторые из них вступили в силу, однако оптимальной схемы децентрализации власти так и не появилось.
Тем временем экономисты напоминают, что более 80% всех регионов России по-прежнему убыточны и живут на дотации, получаемые от федеральных органов власти. А в них между тем проживают более 75% населения России. На Москву при этом приходится 23% суммарного ВРП регионов страны, 20% денежных доходов россиян, 17% оборота розничной торговли.
Предварительные схемы децентрализации уже сформулированы, но они пока так и не сгладили разногласия между правительством и регионами. К середине октября к работе групп Козака и Хлопонина подключился и Совет Федерации. Об этом шла речь на встрече руководства верхней палаты с Медведевым, состоявшейся 17 октября.
По мнению президента, ключевая проблема состоит в том, что у региональных и местных бюджетов «недостаточно стимулов и возможностей увеличивать собственные доходы». Причина этого кроется в системе межбюджетных отношений, по которой все налоги поступают в центр, а потом эти средства распределяются по регионам. Таким образом, чем больше зарабатывает регион, тем, соответственно, больше ему приходится направлять в федеральный центр. Медведев предложил это изменить.
Кроме того, по его словам, передача полномочий на нижний уровень часто происходит «без должного финансирования, поэтому регионы и муниципалитеты их просто «сбрасывают». «Возникает иллюзия, что теперь федеральная власть этим не занимается, а занимается регион. А как регион занимается? Никак не занимается, потому что нет денег», – заметил Медведев на встрече с руководством Совета Федерации.
Тем не менее на последней встрече с сенаторами Медведев согласился, что необходимо повысить уровень квалификации управленцев муниципального уровня, прежде чем доверять им новые бюджеты и полномочия. Для подготовки таких руководителей он посоветовал создавать кадровый резерв и систему социальных лифтов, позволяющую привлекать «подготовленную молодежь».
Отметим, что о необходимости административной реформы объявил еще Владимир Путин сразу после своего избрания на пост президента России в 2000 году. В 2003 году он подписал указ, которым предполагалось исключить дублирование функций федеральных органов власти и завершить процесс разделения полномочий между центром и регионами. Спустя год по инициативе Путина была изменена схема назначения губернаторов – они стали избираться региональными парламентами по представлению главы государства.
Культурные горизонтали
Между тем, по мнению некоторых экспертов, децентрализация – процесс не только технологических, законодательных, налоговых и других реформ, но и общекультурный феномен, и именно культура будет определять общее направление и логику деятельности в этом направлении.
Этой точки зрения придерживается эксперт по региональной политике Иван Огнев, который рассказал газете ВЗГЛЯД о том, почему речь о децентрализации зашла именно сейчас. «Децентрализация является необходимым условием не только устойчивости сложных систем – а многонациональная и гигантская по своим просторам и разнообразию Россия является сложной системой, – но и развития в современных условиях, когда необходимо каждый день, каждый миг отвечать на самые разные вызовы. И один центр управления с долгой системой передачи сигналов по избыточной иерархии малопродуктивен в таких условиях», – заявил Огнев.
Эксперт полагает, что базовой моделью децентрализации может стать проект «Культурный альянс», призванный обеспечить культурную связанность городов России друг с другом и сформировать в регионах своеобразные «центры притяжения». «Важно не замыкаться на одних лишь технологических инновациях (связанных, условно говоря, лишь с оборудованием), а понять важность гуманитарных инноваций – не только в культуре, творчестве, искусстве, но в жизни общества в целом», – уверен Огнев.
«Политическое и экономическое пространство страны после «лихих 90-х» было восстановлено властями, но оказалось лишь скреплённым, сшитым, но не единым. Именно культура – самый эффективный и самый позитивный интегратор. И если вчера базисом российского государства были нефть и газ, то завтра реальным объединяющим моментом, новой национальной идеей, обеспечивающей решение задач модернизации страны, могут быть децентрализация (для обеспечения устойчивости и конкурентоспособности) и культура (как инструмент прорыва России в число реальных глобальных лидеров)», – подытожил эксперт.