На сегодняшний день госзакупки регулируются принятым в июле 2005 года федеральным законом № 94. Документ призван регламентировать процедуру проведения торгов, а также обеспечить прозрачность, открытость и конкурентность. Основной целью закона были снижение стоимости госзакупок и экономия бюджетных средств. Однако практика применения закона довольно быстро выявила его несовершенство, именно поэтому с момента его выпуска не переставали вноситься поправки. В итоге в документ было внесено более 20 пакетов поправок.
Мы вернемся опять туда, где электронный аукцион необязателен, его можно будет провести на любой домашней, карманной, аффилированной площадке
Экономического эффекта все же удалось достичь: так, за все время действия закона удалось сэкономить более 1 трлн рублей бюджетных средств.
Тем не менее эксперты указывают на проблемы закона. Так, по мнению Минэкономразвития, основной грех закона заключается в том, что в тендерах выигрывают те компании, которые предложат минимальную цену, при этом на качество предоставляемых услуг и товаров никто не обращает внимания. Зачастую заказчики создают неконкурентные условия, чтобы провести «своих» подрядчиков. В итоге закон, призванный изначально бороться с коррупцией, приводит к совершенно противоположным результатам.
Многочисленные факты, подтверждающие покупку чиновниками «золотых кроватей», а также сломанных томографов, привели к тому, что президент России Дмитрий Медведев вынужден был отреагировать на существующие пробелы в законодательстве. В ноябре 2010 года он раскритиковал действующий закон о госзакупках и поручил разработать его новую редакцию с учетом требований инновационного развития. Фактически тогда и был взят курс на реформу существующей системы госзакупок.
Выполняя требование президента, Федеральная антимонопольная служба во главе с Игорем Артемьевым предложила не создавать новый закон, а внести корректировки в нынешний 94-й ФЗ. Так, в феврале ФАС представила новую концепцию изменений в существующий закон.
Одновременно в начале марта Минэкономразвития выступило с революционным предложением вообще отказаться от 94-го ФЗ, опубликовав концепцию проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе (ФКС)». Однако концепция, предложенная МЭР, оказалась довольно сырой и не выдерживала никакой критики. В середине марта спор вокруг проекта ФАС и концепции МЭР достиг апогея, в результате премьер-министр России Владимир Путин дал поручение не выносить на публику обсуждение проектов до появления более конкретных предложений.
Тема реформирования снова стала подниматься ближе к осени, тогда МЭР представило общественности готовый вариант проекта закона о ФКС. Уже 11 октября президент России Дмитрий Медведев поручил завершить работу над законом о ФКС как можно быстрее и внести его в правительство до начала ноября текущего года. Как уверила министр экономического развития Эльвира Набиуллина, доработанный вариант законопроекта о ФКС «может быть внесен в правительство 1 ноября в установленном порядке».
Итак, сравним два варианта концепций.
Предложения ФАС
В своем проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа» ФАС предлагает централизовать функции по размещению заказов. Должны быть созданы специальные ведомства, отвечающие за планирование госзаказа, проверку обоснованности начальной цены контракта, формирование техзаданий и так далее.
Кроме того, ФАС предлагает законодательно ограничить закупки чиновниками товаров «премиум-класса», особенно это касается покупки иномарок.
ФАС продумала и схему гарантий от мошенничества. Ведомство предлагает ввести финансовое обеспечение для всех контрактов стоимостью свыше 10 млн рублей. Причем предлагается увеличивать размер обеспечения контракта в 1,5 раза, если его цена на аукционе падает более чем на 30%.
Контроль за исполнением заказа должна выполнять приемочная комиссия, сформированная самим же заказчиком.
Кроме того, предлагается ввести упрощенную процедуру расторжения контрактов в течение 10 дней вместо действующей судебной процедуры. Однако Минэкономразвития вместе со Счетной палатой считают, что реанимировать старый закон не нужно, а необходимо предложить нечто новое.
Главная претензия сводится к тому, что половина заказов размещается на внеконкурсной основе, «что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области государственных закупок», говорится в пояснительной записке к законопроекту.
Минэкономразвития критикует
По мнению замглавы Минэкономразвития Алексея Лихачева, фактором действия ФЗ-94 является нарушение заказчиками процедуры проведения аукционов. Так, многие компании жалуются на то, что заказчики ставят заведомо невыполнимые условия.
В коррупционности существующей системы госзакупок не сомневается и председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов. «Система госзакупок сейчас является коррупционной, несмотря на все предпринятые меры, ее надо менять, – говорит газете ВЗГЛЯД эксперт. – В частности, я поддерживаю необходимость ограничения закупок роскоши и строительства прозрачной системы госзакупок».
По его словам, в законе неясно прописана ответственность должностных лиц, которые согласовывают госзакупки товаров и услуг. Чтобы выстроить прозрачную систему госзакупок, необходимо ввести многоуровневую ответственность должностных лиц по всей чиновничьей лестнице вплоть до заместителей министров, считает Кабанов. «Дело о томографах ярко иллюстрирует реальную ситуацию, когда невозможно наказать виновного. Система госзакупок так размыта, нет никакой ответственности, что в итоге наказывается «рядовое звено», – говорит Кабанов.
Предложения Минэкономразвития
Заменить действующую систему госзакупок Минэкономразвития предлагает федеральной контрактной системой (ФКС). Ее ключевым отличием от действующего порядка является создание сквозного цикла организации закупок, который делится на четыре этапа: планирование, размещение, исполнение и приемка.
Минэкономразвития также предлагает ввести новые способы размещения заказов. Так, заказчик может использовать восемь способов размещения заказа: электронный аукцион, электронный аукцион с предквалификацией, открытый одноэтапный конкурс, открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором, открытый двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый двухэтапный конкурс, конкурентные переговоры.
Продуман и антидемпинговый механизм. Так, предлагается отменять аукционы, если цена на них опускается ниже стартовой на 25%. Законопроект также устанавливает право одностороннего изменения и расторжения контракта как со стороны заказчика, так и со стороны исполнителя.
Новацией также считается введение общественного контроля над всем циклом госзакупок.
Кроме того, Минэкономразвития предлагает создать при ведомствах специальные контрактные службы, которые будут готовить планы-графики, документацию, размещать эту информацию на специальном ресурсе в Интернете.
Участники рынка против проекта МЭР
Участники рынка предоставления госуслуг против изменения существующей системы и не поддерживают предложения Минэкономразвития по внедрению системы ФКС. К примеру, юрист и известный блогер, автор проекта «РосПил» Алексей Навальный жестко критикует инициативу МЭР. «Я как профессионал в своей области могу сказать, что эта концепция ФКС, которую вы предлагаете, – вольно или невольно федеральная коррупционная система, – заявил Навальный. – Базовый пункт этой концепции – отменить 94-й ФЗ. Да, он неидеальный – его надо править».
«94-й ФЗ – это такая дрезина, вся залатанная и перелатанная. Но мы понимаем направление, мы двигаемся. И эту дрезину можно превратить в красивый скоростной поезд. Но потом приходите вы с МЭР и говорите: «Сейчас мы дрезину раздолбаем, а зато построим вам летучий корабль». Так вот я вам хочу сказать, что я не верю в ваш летучий корабль, пока еще ни разу никто такого не построил», – заявил юрист.
Как считает председатель «Союза поставщиков государственного заказа» Максим Шишкин, все то, что необходимо для правильного госзаказа, уже сейчас есть в стране. Однако он указывает на недостаток существующего закона: отсутствие контроля. По его словам, ФАС следит только за правильностью проведения процедуры, но никакие санкции против нарушителей предъявить не может. «Улучшить положение с госзакупками можно двумя звонками президента в Счетную палату и в прокуратуру. Президент должен сказать: «Господа, начинайте контролировать госзаказ». Сейчас существует взаимное нарушение. Поставщик может поставить некачественную продукцию, заплатив небольшую взятку чиновнику. При этом все акты о приемке будут подписаны», – комментирует газете ВЗГЛЯД Шишкин.
Резкой критике предложения МЭР подверг генеральный директор ГУП «Агентство по госзаказу РТ» Яков Геллер. «Система ФКС, которая декларируется, разрешает и даже, более того, обязывает менять условия по ходу исполнения контракта. Если буквально читать то, что предлагает МЭР, то можно в любой момент после проведения аукциона изменить условия торгов. Например, можно заказать стол за 100 рублей, а после подписания контракта можно поменять заказ на кресло за 1 млн рублей. А ФЗ-94 гласит о том, что цена заключенного контракта твердая и изменению не подлежит», – говорит эксперт газете ВЗГЛЯД.
Яков Геллер предупреждает, что если будет введена система ФКС, то «мы вернемся опять туда, где электронный аукцион необязателен, его можно будет провести на любой домашней, карманной, аффилированной площадке».