Предложение дать властям России право требовать от иностранных правительств отказа от использования дипломатического имущества внутри РФ выдвинул Григорий Карасин. Он не просто глава комитета Совета Федерации по международным делам (теперь), но и многолетний заместитель главы МИД Сергея Лаврова (в 2005–2019 годах). Карасин отдельно подчеркнул: речь идет о практике, уже прописанной в американских законах.
«Власти США произвели фактически рейдерский захват ряда российских консульских учреждений... Правовым основанием для таких решений послужила норма федерального закона США об иностранных миссиях 1982 года, предусматривающая право госсекретаря потребовать от представительства любой страны отказаться от использования недвижимого имущества, когда это необходимо для защиты интересов Америки. Мы вправе реагировать адекватно. На наш взгляд, это потребует введения аналогичной нормы в российское законодательство в качестве зеркальной меры», – заявил сенатор на ежегодном совещании со статс-секретарями.
Он напомнил, что США применяют против России «изощренный инструментарий по аресту дипломатической собственности». В частности, незаконно арестованы резиденции в Нью-Йорке и Мэриленде, консульства в Сан-Франциско и Сиэтле, а также торговые представительства России.
Закон от 1982 года, на который ссылается Карасин, это Акт об иностранных миссиях (The Foreign mission act) – довольно объемный документ, изначально призванный юридически регулировать взаимоотношения Госдепа и иностранных (в том числе международных) миссий в США. Это странный документ, поскольку есть международное право, которое в абсолютной форме декларирует полный иммунитет иностранных миссий (как и иностранных государств в целом) от судебного преследования со стороны государственных органов страны пребывания.
Правоприменительная практика в этом вопросе, скажем так, очень сдержанна. Насильственные действия госорганов против иностранных миссий рассматриваются в международном праве как тяжкое покушение на суверенитет другого государства. Даже если вы захватываете здание чужого посольства с решением суда в руках – это акт агрессии. И вплоть до 1951 года все западные страны, включая США, признавали абсолютный иммунитет иностранной собственности на своей территории.
Есть прецеденты, когда, например, Конституционный суд ФРГ в 1970-х годах признал незаконным арест счетов посольства Филиппин, поскольку дипломатическая собственность обладает абсолютным иммунитетом. Примерно в то же время попытки арестовать счета посольства Колумбии вызвали долгий судебный спор в Лондоне. Но все эти примеры имели место в контексте полного соблюдения норм международного права. Хотя бы на словах.
Кстати, таким же абсолютным иммунитетом обладают счета центробанков иностранных государств. Был только один прецедент, когда признали законным принудительное взыскание со счетов центробанка Нигерии, поскольку было признано и его использование в узко коммерческих целях.
С точки зрения классического международного права арест российских активов за рубежом – это разбой. И точка.
Но вернемся к США. Комплексного представления о том, как регулировать систему взаимоотношений Госдепа и иностранных миссий, там не было с момента провозглашения независимости и вплоть до 1982 года. Но использовать международные нормы и конвенции там тоже не принято. Там если и соблюдают ту же Венскую конвенцию, то скрипя зубами.
Американцы в принципе не понимают, как какие-то внешние нормы могут быть выше их национального законодательства. По этой же причине США никогда не состояли в постоянно действующих международных судах – как уголовных, так и арбитражных.
По большому счету весь комплекс международных отношений США всегда управлялся только «по-местному» и не по системе, просто это до недавнего времени не признавалось открыто. В структуре Госдепа даже не существовало специализированного отдела по работе с иностранными дипломатическими миссиями.
Акт 1982 года частично этот пробел закрывал: был создан офис по иностранным миссиям – некий аналог российского УПДК. Но помимо функций обеспечения деятельности посольств (от выдачи водительских прав до предоставления жилья), он управляет и жизнедеятельностью американских посольств за пределами США, что с административной точки зрения выглядит странно.
Как бы там ни было, Акт 1982 года действительно предусматривает конфискацию или перевод под временное управление собственности и счетов иностранных миссий в США «в интересах национальной безопасности». А это не просто противоречит международному праву, это его растаптывает.
По сути дела, американский закон закрепил приоритет местного права над международным. Решением любого окружного суда иностранная собственность может быть заблокирована или конфискована – и никакие международные обязательства, включая Венскую конвенцию и законы об иммунитете, США в этой связи не смущают.
Всё это прекрасно укладывается в теорию о замене международного права некими «правилами». Но стоит признать, что большинство европейских государств все-таки стараются соблюдать «старые» дипломатические нормы. Европейскую конвенцию об иммунитете никто не отменял.
Впрочем, можно искать лазейки и в ней.
Например, Польша приняла решение о конфискации двух зданий, находящихся на балансе посольства РФ в Варшаве, придравшись к деталям. Речь идет о здании посольской школы и старого жилого дома, где ранее жили дипломаты. Сейчас в обоих зданиях ремонт, школа работает в другом помещении, а дипломатов после высылок стало сильно меньше. Польская администрация подала иск в местный суд на том основании, что посольство не использует эти здания, суд иск удовлетворил. С точки зрения международного права и здравого смысла дом, который ремонтируется, не меняет от этого свой юридический статус. Но для суда в Варшаве этого оказалось достаточно.
Что же касается российской дипломатии, она с упорством, достойным понимания, придерживалась старого советского принципа: международные соглашения и нормы права существуют как абсолютная данность. Это зачастую ставили российской дипломатии в упрек, поскольку тщательное и последовательное соблюдение всех норм международного права ограничивало инструментарий воздействия на «партнеров». Ты играешь с ними в шахматы, а тебя в ответ поленом по голове.
«Консульская война», идущая уже несколько лет, породила множество форм взаимного давления, порой анекдотического характера – от ограничений на передвижения до колоссальных штрафов за парковку для машин с дипломатическими номерами. Но прямая конфискация недвижимости и активов дипломатических миссий всё равно выходит за рамки любых международных соглашений. Не для США эти соглашения писаны.
Но для России инициатива Карасина выглядит весьма революционной. Спикер СФ Валентина Матвиенко отреагировала на законопроект такими словами: «Пока сыро, надо проработать, понять размер беды и после этого уже принимать управленческие и законодательные решения» (цитата по ТАСС).
Понятно, что вопрос здесь не столько в степени проработанности законопроекта, а в том, насколько мы готовы говорить об окончательном крахе устоявшегося международного права, который был инициирован США с их «правилами».
С одной стороны, очень сложно далее играть в шахматы, когда напротив люди с топорами, иногда – окровавленными.
С другой стороны, есть мнение, что полностью отказываться от соблюдения устоявшихся правил даже в качестве ответной меры – не наш метод. Российская дипломатия продолжает настаивать на соблюдении конвенциональных норм, несмотря на, скажем так, непонимание в США.
Выходить из кризисов, в том числе и из дипломатических, всё равно придется на основе привычных международных соглашений. Но и оставлять без ответа продолжительные, внеправовые и порой просто хамские действия контрагентов все-таки нельзя.