Доклад «Консолидация региональных элит» стал результатом исследования, проведенного Институтом общественного проектирования (ИнОП). Изучался вопрос, имеющий действительно общенациональное значение – при каких условиях у элиты возникает нацеленность на развитие.
Элиты действительно встроены в систему и имеют свой интерес от реализации программы развития региона
Да, для изучения брались три региона и вопрос стоял о работе региональной элиты – но суть проблемы от этого не меняется. Обновление правящего класса, возврат к осмысленной кадровой политике является важнейшей задачей – и в последние годы об этом постоянно говорят и в Кремле. Но не существует особой федеральной элиты – точнее, круг ее достаточно узок и касается обороны, внешней политики и безопасности – в своей массе национальная управленческая элита должна формироваться из успешных региональных кадров.
Региональные элиты за постсоветскую четверть века пережили тяжелейшие сломы и трансформации – пройдя через те же болезни, что и столичная, общенациональная элита. В одних регионах местные элиты были разгромлены новыми людьми, в других состоялся симбиоз старых кадров и новых, в третьих местные элиты сумели приспособиться к новым экономическим условиям и политической системе.
Проблема коррупции остается одним из главных пороков нынешних региональных элит. Как бы центр ни пытался ужесточать правила игры, какие бы чистки ни устраивал, все по большому счету зависит от руководителей 85 субъектов Федерации, то есть от первых лиц, которые создают климат в своем регионе. ИнОП решил исследовать три российских региона – Белгородскую, Калужскую и Тюменскую области – для того, чтобы проверить свою гипотезу: успешное развитие региона возможно в случае консолидации региональной элиты.
Причем это должна быть консолидация не просто вокруг губернатора, но и вокруг стратегии социально-экономического развития. Как сказал на презентации исследования директор ИнОП Валерий Фадеев, главный редактор журнала «Эксперт», в Сахалинской области (арест действовавшего губернатора которой стал новым словом в борьбе с коррупцией) элиты наверняка тоже были консолидированы.
Выбор именно этих регионов не случаен – все три области занимают верхние строчки в первой пятерке рейтинга эффективности губернаторов, который составляет Фонд развития гражданского общества (ФоРГО), глава правления которого, Константин Костин, также участвовал в презентации.
Анатолий Артамонов, губернатор Калужской области, делит первое–второе место, Евгений Савченко, возглавляющий Белгородскую, стоит на третьем, а тюменский Владимир Якушев – на четвертом–пятом. При этом все три губернатора давно уже относятся к успешным руководителям – и их области демонстрируют впечатляющую динамику развития.
Все три региона, как отмечается в докладе, выбрали модель развития, основанную на генерации добавленной стоимости – привлекая инвестиции, вкладывая в новое производство, развивая сельское хозяйство.
Притом что лишь Тюменская область может быть отнесена к богатой ресурсами – за счет формально входящих в нее, но самостоятельных газового Ямала и нефтяной Югры – но и она развивалась не по сырьевой модели. А Белгородская и Калужская области в принципе не наделены никакими особыми преимуществами – они точно так же могли бы оказаться в числе бедных, стагнирующих регионов, как многие их соседи. Но сказался личностный фактор – губернатором оказался человек, который не только сам был настроен на работу, а не воровство, но и элиту сумел направить в правильном направлении.
Евгений Савченко возглавил Белгородскую область в 1993 году – и благодаря ему она стала едва ли не единственной в России губернией, которая не дала развалить свое сельское хозяйство. Анатолий Артамонов руководит Калужской областью с 2000 года – и бывший депрессивный регион в этом году стал донором федерального бюджета. Владимир Якушев стал губернатором в 2005-м, сменив ушедшего в Москву Сергея Собянина – и выбранная политика развития инфраструктуры и индустриализации привела к экономическому росту.
Понятно, что дело не просто в целеустремленности и стратегическом планировании губернатора – нужно было сделать так, чтобы все местные власти работали на общий результат. Целью исследования было понять, как удалось добиться объединения сил элит – для этого была проведена серия анонимных интервью с представителями элитарных групп в этих регионах.
В результате выяснилось, что местные элиты консолидированы не только по политическим мотивам, но и вокруг стратегии социально-экономического регионального развития, идейным вдохновителем которой является сильный губернатор. «Элиты действительно встроены в систему и имеют свой интерес от реализации программы развития», говорится в докладе:
«В наших трех примерах губернаторы сделали следующий шаг: предложили программу долгосрочного развития, основанную на их собственном видении этого процесса. И главное, смогли формальным и неформальным способами донести до представителей элитных групп, какие именно преференции они получат в случае реализации этого курса и какие обязанности на них будут возложены. Таким образом, элиты оказались консолидированы не только вокруг фигуры губернатора, но и вокруг его курса социально-экономического развития, то есть стали непосредственно заинтересованы в успехе региона».
Поэтому элиты совместно работают над претворением концепции развития в жизнь, а также имеют устойчивую обратную связь с населением, посредством которой местные жители вовлекаются в реализацию стратегического курса развития. То есть речь не идет о замкнутой системе, в которой каста чиновников «делает дела» с бизнесменами, а все-таки о формировании некоторого сообщества единомышленников, нацеленных на рост общественного благосостояния, а не просто увеличение личного достатка или карьерный успех.
«Курс социально-экономического развития области, вокруг которого консолидировались элиты, стал в некотором смысле идеологией, разработанной главами наших областей для высших слоев местных сообществ. Попросту говоря, это совокупность системно упорядоченных взглядов, отражающих интересы власти, элит и населения, выраженная в целевых показателях экономической, хозяйственной и социальной жизни региона».
Как отмечается в исследовании, сельскохозяйственный Савченко, банкир Якушев и промышленник Артамонов пришли во власть по своей дороге, но общего у них больше, чем может показаться на первый взгляд:
«Речь идет даже не столько о личных качествах, присущих сегодня многим видным политикам и управленцам: все они трудоголики, жесткие руководители, умелые дипломаты и публичные, открытые обществу чиновники. Нам удалось выявить еще четыре важные характеристики, четыре ипостаси, наличие которых у глав описанных регионов позволяет реализовывать избранные ими управленческие модели и стратегии социально-экономического развития: бизнесмен, коммуникатор, кадровик и социально ориентированный чиновник».
Социальная ориентированность важна не только потому, что показывает озабоченность конкретного губернатора уровнем жизни людей, но и обратным доверием к власти его земляков. Поэтому никого не смущают 22 года правления Савченко – притом что будущим губернаторам уже не придется рассчитывать на такое длительное руководство, ведь теперь их ограничат двумя сроками подряд.
Но Савченко руководил областью не просто в переходное время, в эпоху слома всего и вся – поэтому от его личных качеств зависело гораздо больше, чем это должно быть при жизни в рамках понятных правил. Их создание и является главной задачей федерального центра – причем речь идет не только об экономике и законах, но и о кадровой работе.
Формирование новой национальной элиты должно идти через понятные и открытые правила работы с кадрами. С самого низшего, муниципального уровня через региональный и вплоть до федерального. Проблема кадрового голода ключевая сегодня как на местном, так и на национальном уровне – и опыт, модели работы с кадрами в успешных российских регионах могут оказаться полезными для всей страны.
Еще одним важным уроком изучения опыта трех регионов стало то, что подтвердился спрос на идеологиюи ее прямое влияние на развитие губерний. Из трех субъектов оформленная идеология есть только в Белгородской области – идеология «солидарного общества». Сам Савченко формулирует ее так:
«Солидарное общество в понимании белгородцев – это сплоченное общество, объединенное общими позитивными целями, активной созидательной деятельностью на благо региона и Отечества. Оно основывается на таких ключевых понятиях, как единство, духовность, нравственность, патриотизм, доверие, деятельное сочувствие, ответственность. Солидарное общество является полным противопоставлением и достойной альтернативой обществу потребления. В нем человек не потребитель, не сторонний созерцатель и не объект. Он созидатель, строитель, активный субъект общественно-экономической жизни».
А авторы исследования дают свою характеристику белгородскому солидаризму:
«Ее база – социально ориентированная экономика и внедрение в массовое сознание духа частного предпринимательства. Ставка на мелкий и средний бизнес. На селе – крепкие «кулацкие» хозяйства, способные зарабатывать сами и менять жизнь вокруг. В то же время вся добавленная стоимость, получаемая регионом, направляется на социальную инфраструктуру, а конечной задачей ставится повышение качества жизни людей. Отсюда социально ориентированный бизнес, идеологически завязанный на интересы региона».
И как следствие, отмечается в докладе – «удовлетворение условиями жизни должно консолидировать население не только вокруг губернатора и его команды, но и вокруг курса на социально-экономическое развитие. То есть вокруг идеологии, которую уже до этого разделили элиты».
В Белгородской области, по словам авторов исследования, «мы наблюдаем ситуацию, когда идеология, сформулированная изначально для элит, спускается ниже, к населению, становится вертикально интегрированной в общественной системе региона».
В отсутствие на федеральном уровне идеологии как таковой запрос на любой идеологический формат со стороны населения кажется все более очевидным, говорится в докладе: «социологи в Тюмени и Калуге отмечают рост доли пассионарных граждан, которые хотели бы реализовывать себя в рамках ценностных установок, определенных сверху. Но пока имеют лишь артикуляцию концепции «Мы – жители нашего региона».
Требовать от региональных элит, чтобы они сформулировали идеологию своего региона, конечно, излишне – даже не потому, что в неудачном случае это может быть чревато сепаратистскими тенденциями. Просто идеологические формулировки – дело общенациональное, государственное. Савченко, конечно, молодец, что заговорил о солидарном обществе еще много лет назад – но теперь уже и Кремль готов к провозглашению подобной идеологии.