Народный фронт предложил подумать об изменении закона о местном самоуправлении, с тем чтобы дать ему необходимую власть – об этом говорилось в четверг во время участия Владимира Путина в работе «Форума действий», а накануне эту тему фронтовики обсуждали на одной из секций.
Поводом к ее рассмотрению стало не столько приближение юбилея Основного закона и 150-летия указа Александра Второго о земстве в России, сколько реальная потребность наконец-то определиться с тем, по какой модели мы развиваем местное самоуправление. Центр вынужден постоянно заниматься перераспределением полномочий и финансов между государственной и муниципальной властями, и так и нельзя сказать, что найдена работающая формула.
Еще во времена Ивана Грозного избранные народом начальники общин считались состоящими на госслужбе, у «государева дела
«Мы 10 лет назад приняли 131-й федеральный закон, который в соответствии с Конституцией формально разграничил муниципальную власть и государственную, – говорит гендиректор Института приоритетных региональных проектов Николай Миронов. – С другой стороны, четкое разграничение полномочий так и не произошло, как и эффективное финансовое обеспечение этих полномочий».
Местное самоуправление так и не состоялось ни в финансовом, ни в управленческом смысле. И дело вовсе не в злокозненности федеральной власти, стремящейся во что бы то ни стало не отдавать полномочия и финансы вниз, ближе к людям. Уже давно стало понятно, что заложенные в Конституции принципы полного отделения местного самоуправления от государственной власти стали одним из самых неудачных нововведений нового Основного закона. В одно и то же время, пока одни «мальчики в коротких штанишках» закладывали фундамент несправедливой приватизации, другие «цивилизаторы» не только деидеологизировали Россию, но и незаметно (под грохот танковых орудий) расчленили единую вертикаль власти.
Государственную власть в России не только разделили на два уровня – центральную и региональную, но и впервые в нашей истории оборвали на уровне субъекта Федерации. Ниже уже начиналась власть местная, не только никак не вписанная в вертикаль власти, но и вообще не являющаяся государственной властью. Местное самоуправление, которое считается одновременно и формой самоорганизации общества, то есть институтом гражданского общества, и низовым уровнем публичной власти, существует как бы само по себе. Оно автономно и не подчиняется никому – что в России, стране, строившейся сверху вниз (в отличие, например, от Швейцарии или США, создававшихся как союз штатов или коммун, или германских земель, создававшихся как союз городов), просто абсурдно.
Этот принцип мешает не только управлению огромной страной или таким насущным политическим задачам, как очищение всех этажей власти от коррупции и новая кадровая политика (предусматривающая последовательное прохождение всех ступеней управленческой вертикали), – самое главное, это неудобно для самих граждан. Народ всегда воспринимает власть как единое целое – и ему нет дела до того, чем занимается и за что отвечает губернатор, муниципалитет или правительство. Власть должна быть эффективна и действенна, но как раз ее фактическое разделение на два автономных, независимых друг от друга вида порождает массу проблем для функционирования самой власти, а значит, в итоге и для всех граждан. Глава местного самоуправления не является представителем государственной власти на местах, то есть он не только не подотчетен ей, но и не может выполнять ее функции на территории. Один из самых абсурдных примеров этого положения – договоры, которые приходится заключать с мэриями для организации учета призывников: это функция госвласти, и никакой мэр не обязан (и не имеет права) ее выполнять.
При этом собственных функций у местного самоуправления все больше – если раньше за городскими и сельскими поселениями признавались 22 вопроса местного значения, то сейчас они уже несут ответственность почти за 40. При этом финансовой обеспеченности у местной власти нет – сейчас ее бюджет должен формироваться из двух налогов: земельного и на имущество физических лиц, – и хотя его собираемость растет (в этом году на 67 млрд), общий дефицит всех 23 тыс. муниципалитетов составляет почти 2,5 трлн рублей. Как часто говорят специалисты, в бюджетах обычных органов местного самоуправления фактически есть средства только на выплату заработных плат и коммунальных расходов для бюджетных учреждений. Все остальное покрывают региональные и федеральные отчисления.
Можно, конечно, в очередной раз перераспределить полномочия – вернуть что-то из них на региональный или даже на федеральный уровень. Но это противоречит как курсу Владимира Путина, так и логике развития страны, интересам населения, которые, наоборот, состоят в том, что приблизить власть к жителям. Всем нужна сильная, самодостаточная местная власть – и людям, которые ее выбирают, и федеральной власти, которая собирается все больше полномочий и налогов отдавать на места. Иначе мы никогда не уйдем от того, чтобы во время прямых линий президента больше всего вопросов к нему было о ЖКХ.
«Муниципальная реформа уже назрела, – считает вице-президент Центра стратегических коммуникаций Дмитрий Абзалов. – У нас на муниципальном уровне нет ни финансирования, ни ответственности, проще говоря, компетенции. Это очень серьезная проблема, которая связана прежде всего с отсутствием единой системы, единого контура власти. Очень часто мы являемся свидетелями противостояния глав регионов, глав городов, что приводит к проблемам прежде всего у граждан».
Граждане способны контролировать и видеть местную власть там, где она действительно, буквально физически близка к ним и занимается в основном их собственными, местными проблемами, – понятно, что ни в каком крупном (и даже среднем) городе, где пересекаются федеральные, региональные и местные полномочия и проблемы, это невозможно. Да и в принципе четко разделять функции местные и региональные далеко не всегда рационально – как исходя из интересов гражданина, который просто хочет, например, ездить по нормальным дорогам, так и с точки зрения выстраивания эффективного управления. «Нужно создать единую систему управления на региональном, федеральном и муниципальных уровнях со своим финансированием и полномочиями, – говорит Дмитрий Абзалов, – чтобы не было такого, когда губернатор сам по себе, а муниципалитет сам по себе. В рамках этой идеи было выдвинуто предложение снизить уровень самоуправления, например, с глав городов – ниже, на районы. Это приведет и к снятию политической напряженности в городах между региональной и муниципальной властью. Никто не говорит о ликвидации местного самоуправления и об ущемлении его прав, речь идет о повышении эффективности и ответственности перед гражданами как руководителей субъектов, так и глав муниципальных образований. Уровень района для местного самоуправления вполне оправдан, но непонятно, как оно может помочь в городе с миллионным населением. Одно дело знать человека в лицо, знать его ответственность, например, за вывоз мусора и очистку территории – это формат сообщества, и совсем другое, когда такая модель распространяется на крупные города. Надо провести ревизию, посмотреть, какой уровень необходим для местного самоуправления, какой формат ответственности, как его будут реализовать».
Получается, что в нынешнем положении местного самоуправления есть две ключевые проблемы. Во-первых, это определение верхнего предела числа жителей, способных самоорганизоваться и реально контролировать власть снизу, – в таких городах и поселениях они будут выбирать орган местного самоуправления, у которого не будет никаких других функций. А во всех остальных случаях избираемую местную власть можно вписать в единую государственную систему – например, путем наделения избранного главы местного самоуправления статусом руководителя низового звена госвласти с соответствующими полномочиями и обязательствами. Таким образом, местное самоуправление будет исполнять сразу две функции и получит двойную ответственность – перед избирателями и вышестоящими органами государственной власти. В случае ненадлежащего исполнения органом местной власти государственных функций к нему могут применяться различные меры: от штрафов до увольнения главы органа местной власти.
Ничего сложного в этой системе двойных функций органов местного самоуправления и их ответственности перед органами государственной власти нет – она действует во многих странах, от Франции до Индии. Гендиректор Института приоритетных региональных проектов Николай Миронов отметил, что за рубежом закон нередко предусматривает роспуск местных советов. Такие нормы существуют в Индии, Франции, Мексике, Португалии, Венгрии, Италии, некоторых землях Германии, Австралии и других странах. Более того, по словам Миронова, в Аргентине есть персональная ответственность муниципальных депутатов «за незаконные решения».
«Органы местного самоуправления во всех странах мира несут достаточно жесткую ответственность за свои действия. Представительные органы тоже могут быть распущены за принятие неправомерных решений», – рассказывает он.
В России на муниципальном уровне власти иногда складываются ситуации, когда часть депутатов представляют лиц, заинтересованных в определенных решениях, в том числе и из-за связей с бизнесом, говорит Миронов: «Это не системная проблема местного самоуправления, но периодически это бывает. Поэтому такая мера ответственности, как роспуск, не помешает. Но не должно быть перегибов, не должно быть произвола. Она не должна использоваться в политических целях, когда возникает конфликт региональной власти и органов местного самоуправления».
Еще во времена Ивана Грозного избранные народом начальники общин считались состоящими на госслужбе, у «государева дела». Советы, выбиравшиеся народом, – от поселкового до Верховного – также образовывали единую систему государственной власти. Эта система отвечает и сегодняшним интересам наших людей. Потому что она не только приблизит местную власть к людям, сделает земства реальной властью на территории, но и позволит контролировать ее как снизу, силами общества, так и сверху, силами самой власти. Эта реформа не просто назрела – она действительно является одной из ключевых. Фактически о том, что должно получиться в ее итоге, и говорил недавно Владимир Путин, напоминая представителям муниципалитетов: «Государственная и муниципальная власть должна работать, безусловно, как одна команда. И федеральный центр, и регионы, и каждое из более чем 23 тыс. наших муниципальных образований – от крупного городского округа до небольшого сельского поселения – все должны чувствовать, что работают в единой системе. У нас общие цели – развитие России и всех ее территорий».