Принято считать, что российский сектор НКО подвержен жесткому давлению со стороны властей, постоянно строящих препятствия на пути его развития. В то же время, размышляя о проблемах НКО в современной России, необходимо заметить, что те условия, в которых современные НКО работают, очень часто не жестче, а гораздо мягче, чем во многих западных странах.
Современные НКО в России работают очень часто не жестче, а гораздо мягче, чем во многих западных странах
Оценивая ситуацию в сфере развития НКО в последние годы, даже невооруженным глазом можно увидеть тенденцию к ужесточению и без того достаточно жесткого национального законодательства, регулирующего активность организаций «третьего сектора».
Усиление государственного регулирования деятельности НКО имеет место во многих государствах, которые на Западе однозначно признают демократическими – Индии, Израиле, Бразилии, Турции, не говоря уже о таких странах, как США, Великобритания и Канада.
Такие ограничения связаны с ростом влияния современных НКО в мире. Исследователи компании «Сигвотч» (Sigwatch) отмечают, что НКО могут конкурировать с крупными бизнес-структурами по степени влияния на государство.
Они образуют коалиции и альянсы для коллективного давления не только на общественное мнение, но и на крупных политических игроков, имеют широкую региональную сеть, тесно работают с коммерческими компаниями.
Условно можно сказать, что статус любой современной НКО строится исходя из определения следующих ее параметров:
1) деятельность: политическая/не политическая;
2) источники финансирования;
3) возможности для влияния на общественное мнение;
4) лоббирование инициатив.
Эти параметры в конечном итоге влияют на то, как НКО будет облагаться налогами, какую информацию о себе и своих донорах она должна будет раскрывать, а также на степень контроля со стороны властей.
Нарушение, то есть расхождение между заявленной в целях получения финансовых и налоговых льгот деятельностью и практической деятельностью той или иной организации, включая правозащитные, является нарушением закона.
Законодательство любой страны не может относиться к таким вещам лояльно, в США и Индии, например, это классифицируется как налоговое преступление, влекущее за собой серьезные последствия.
Основополагающим критерием для размежевания НКО является, безусловно, наличие политической компоненты в деятельности организации, заранее определенное на законодательном уровне в каждой стране.
Различие двух типов НКО по отношению к их участию в политике позволяет в дальнейшем дифференцированно работать с разными некоммерческими организациями. Как правило, чем меньше правозащитная или любая другая НКО занимается деятельностью, близкой к политической, тем больше налоговые льготы. В то же время степень определения политической компоненты – вещь трудноопределимая, что и приводит к различным коллизиям.
В США, например, несмотря на отсутствие четкого и однозначного определения термина «политическая деятельность» в законодательстве, существует определенный и весьма строгий порядок регулирования участия НКО в лоббистской, в том числе политической, активности.
Его главным неписаным принципом является обеспечение прозрачности собственно политической деятельности: чем больше НКО участвует в политике и лоббистской активности, тем меньше у нее налоговых льгот и тем больший объем информации о себе и своих спонсорах она вынуждена раскрывать.
#{smallinfographicright=749735}В Великобритании новый закон о лоббировании ввел жесткие лимиты на расходы НКО во время предвыборных кампаний, что, таким образом, позволило уменьшить их роль как источника финансирования предвыборных и политических кампаний.
Источники финансирования и категория «иностранный агент»
Другим немаловажным критерием определения налогового бремени и степени ответственности перед обществом со стороны НКО является финансирование компании из иностранных источников. Например, в Индии, в самой большой демократии мира, НКО имеет право на получение иностранного финансирования лишь после трех лет реальной деятельности.
Кроме того, деятельность индийских НКО должна соответствовать следующим критериям:
– благотворительные либо религиозные цели;
– расход не менее 85% дохода на официально заявленные цели деятельности;
– использование всех средств на общественное развитие.
Благотворительными целями считаются помощь малообеспеченным, проведение образовательных программ, а также предоставление медицинской помощи. Можно сделать вывод, что в Индии существует режим благоприятствования деятельности НКО, которые реально создают общественные блага.
Однако в то же время индийские НКО могут иметь только один банковский счет, предназначенный для иностранных средств, при этом некоммерческим организациям, которые занимаются политической деятельностью, в принципе запрещено получать зарубежное финансирование.
Более того, еще в 2012 году власти страны продолжили курс на ужесточение правил деятельности неправительственных организаций, введя запрет на иностранное финансирование для тех из них, кто выступает с критикой властей.
Другим примером здесь может быть история вокруг известной сети НКО «Indian Social Action Forum» (INSAF), объединяющей более 700 некоммерческих организаций по всей стране. Входящие в INSAF НКО отстаивают права коренного населения, выступают против строительства АЭС, внедрения генно-модифицированных продуктов, ведут правозащитную деятельность и противостоят распространению религиозного фундаментализма.
Основные средства, на которые существуют организации сети, поступали из-за рубежа, прежде всего из США, что было подтверждено публикациями в авторитетных американских источниках, в том числе в «Вашингтон пост».
В начале мая 2013 года в письме, направленном в адрес руководства INSAF, МВД Индии сообщило о замораживании банковских счетов организаций, входящих в ее состав, и об аннулировании выданного ранее разрешения на получение ими иностранных средств.
В Израиле также проходит процесс ужесточения регламентации деятельности НКО, финансируемых преимущественно за счет иностранных средств. 27 декабря 2015 года на заседании министерской комиссии по законодательству были единогласно утверждены предложенные министром юстиции Айелет Шакед поправки к закону «Об обязательном информировании со стороны некоммерческих организаций, получающих пожертвования от иностранных государственных организаций».
Новые положения закона предусматривают обязательное информирование в печатной продукции и отчетах со стороны НКО, которые получают более 50% финансирования из-за рубежа.
Кроме того, факты получения НКО финансирования из-за рубежа должны указываться в обращениях к госслужащим или должностным лицам с письменными запросами, а также во время участия в заседаниях и совещаниях, на которых ведется протокол. Важным условием является указание страны-донора.
В случае если лоббисты, представляющие такого рода НКО, посещают Кнессет, им необходимо носить бейдж с названием организации. Штраф за невыполнение какого-либо из данных пунктов составит до 29200 шекелей.
В США на законодательном уровне выделяются «иностранные агенты» и «иностранные организации». Действующий Закон 1938 года «О регистрации иностранных агентов» (последние поправки были внесены 19.02.2015 и касались процедуры регистрации НКО в техническом аспекте) действует в отношении представителей иных государств и иностранных политических партий.
При этом наиболее жестко зарегулирована работа не иностранных агентов, а именно «иностранных организаций». Если такая структура хочет пользоваться льготами, то она не может собирать в США более 25 тыс. долларов в квартал и не вправе вести на территории Соединенных Штатов «значительной деятельности».
Таким образом, «иностранная организация» не может, например, тратить слишком больших денег на благотворительность или религиозную деятельность. Кроме того, она обязана каждый квартал заполнять специальные отчеты, которые столь сложны, что многие организации предпочитают с этим не связываться.
В настоящее время закон об обязательной регистрации иностранных агентов, по сути, превратился в закон об информировании общества об их деятельности. И здесь в полной мере проявляется действие Первой поправки к конституции США.
С одной стороны, американские граждане имеют право на свободу слова и выражение своей позиции, с другой – они имеют право знать, что происходит в их государстве и какие внешние силы пытаются влиять на их политиков и общественное мнение. Такой баланс в США практически всех устраивает.
Формирование общественного мнения
Определенно демократической форме правления не противоречит наличие институтов общественного мнения, объединенных некоммерческими целями и задачами. Такие гражданские движения, так называемые «grassroots», например, могут развиваться и оказывать серьезное влияние на законодательный процесс.
В качестве примера можно привести работу европейского движения «Авааз», созданного в 2007 году, которое собрало и добилось запрета неоникотиноидов (нового вида инсектицидов), которые, предположительно, ведут к гибели пчел.
«Это была долгая кампания, в которой мы бросили вызов таким мощным транснациональным корпорациям, как «Байер», и наша победа вряд ли стала бы возможной без ученых, специалистов, поддерживающих нас чиновников, пчеловодов и групп активистов по защите природы», – так написали о своей работе сотрудники «Авааз».
Вместе с тем на примере Европы очень часто можно говорить и о наличии «фальшивых» гражданских инициатив (астротурфинг). Одним из ключевых инструментов влияния США на политику ЕС являются НКО, которые продвигают необходимые идеи и предложения вне открытой связки с американскими властями и компаниями. С другой стороны, потенциал некоторых НКО также может быть использован «втемную».
Так, некоммерческая группа «Европейские цифровые права» (EDRi) столкнулась с тем, что пока она продвигала сетевой нейтралитет, ее активно финансировала «Гугл», но как только организация решила выступить за более строгую защиту личных данных, корпорация тут же лишила ее своей финансовой поддержки.
Поэтому во всех странах можно наблюдать тенденцию ограничивать спонтанные гражданские движения снизу (так называемые «grassroots»), использовать их деятельность в тех или иных политических целях.
В США в нескольких штатах гражданские инициативы определены как одна из форм лоббирования интересов. Законы о лоббировании, затрудняющие развитие «grassroot»-движений, существуют в 36 штатах.
Деятельность американских НКО, работающих в блогосфере, также всячески регулируется. Например, в Калифорнии в 2013 году Комиссия по добросовестной политике (Fair Political Practices Commission) добилась принятия закона, согласно которому политические комитеты обязаны сообщать, кому, кто и сколько платит за положительные или отрицательные отзывы в блогах о кандидатах и ходе выборов.
Очевидно, что эти решения не могут гарантировать прецеденты, при которых Комиссия, контролируемая одной или другой политической стороной, не будет нацелена на то, чтобы не вылавливать из всего этого информационного потока лишь заказы своих политических противников, а на публикации, оплаченные единомышленниками, смотреть сквозь пальцы.В ЕС организации, критикующие основные направления политики Европейской комиссии, не получают от Брюсселя практически никакой помощи.
Таким образом, говоря о положении НКО в мире, можно отметить две тенденции: увеличение влияния НКО, их возможность манипулировать общественным мнением и сознанием и, в то же время, жесткие попытки ограничения этого влияния со стороны государства.
В апреле 2014 года Эдвард Сноуден выступил по видеосвязи перед Советом Европы в Страсбурге, где, в частности, отметил, что Агентство национальной безопасности США следит за сотрудниками крупных американских правозащитных организаций.
Другими словами, кроме финансового и налогового регулирования, которое является в целом вполне традиционным, в последние годы в США и в мире стали проявляться попытки влиять на содержательную деятельность правозащитного движения, а также усилить контроль над ним со стороны определенных спецслужб и государственных агентств.
В этой связи критика в адрес российских властей применительно к их работе с НКО на фоне общемировых трендов звучит, мягко говоря, странно. Особенно учитывая тот факт, что российское законодательство в сфере НКО, как показали многочисленные сравнения, является куда более мягким. Кем используется эта критика и в чьих интересах – предмет уже совершенно другого разговора.