Счетная палата провела аудит российских госпрограмм. Оценка Минэкономразвития эффективности их исполнения вызвала у Счетной палаты много вопросов.
Возникают подозрения в фиктивном завышении результатов с помощью элементарной математики
Так, МЭР оценило 32 госпрограммы. По 18 из них отмечается высокая или выше среднего уровня эффективность реализации, еще по 12 – эффективность ниже среднего или удовлетворительная. Низкое качество отчетов фиксируется только по двум госпрограммам. То есть, казалось бы, показатели весьма неплохие.
Однако, когда Счетная палата посчитала эффективность по другой, своей методике, получилась в итоге совершенно другая картина: 12 госпрограмм оценить вообще невозможно, так как фактических показателей просто нет, 17 госпрограммам присвоен низкий уровень эффективности, и только 3 госпрограммы получили средний уровень. По словам главы ведомства Татьяны Голиковой, оценка Счетной палаты оказалась приближена к реальности куда больше, чем данные Минэкономразвития. Причем в самом МЭР это также признали.
Счетная палата провела оценку на основе реальных показателей – объема дебиторской задолженности, количества введенных объектов и т.п. А вот метод оценки эффективности госпрограмм со стороны самого МЭР Голикова назвала «любопытным». Он основан на среднем арифметическом значении трех показателей – степени достижения целевых показателей, реализации контрольных событий и уровня кассового исполнения расходов.
Для начала порядок такой оценки не утвержден, отмечает глава Счетной палаты.
Во-вторых, возникают подозрения в фиктивном завышении результатов с помощью элементарной математики. Голикова привела в пример анализ эффективности реализации госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». Так, доля устраненных нарушений антимонопольного законодательства в общем числе выявленных нарушений в 2012 году составляла 83,4%, а в 2013 году – 83%. «Если мы так смотрим на показатели, то видим реальное ухудшение фактической ситуации. Что сделало Минэкономразвития? В силу особенностей использованной методики оценки эффективности..., показатель 2013 года (83%) был поделен на показатель 2012 года (83,4%). В результате оценка эффективности по данному показателю составила 0,98, то есть эффективность оценивается как «высокая», – отмечает в своем докладе Голикова.
В-третьих, показателей в госпрограммах, на которые предлагается ориентироваться, слишком много. К примеру, оценивать эффективность исполнения госпрограмм в 2016 году будут по 1962 показателям, что на 258 показателей больше, чем было в 2014 году. Более того, часть показателей невозможно отследить, потому что у Росстата нет данных по ним.
Счетная палата призывает сократить число показателей, по которым определяется эффективность выполнения госпрограмм. «Во-первых, должны быть показатели, по которым есть официальная статистика. Во-вторых, эти показатели должны именно характеризовать деятельность соответствующей отрасли. Но, к сожалению, пока министерства с трудом идут на это», – отмечает Голикова.
Импортозамещение тормозится
Счетная палата отмечает, что госпрограммы не выдерживают те приоритеты и задачи, которые стоят перед страной. Например, как реализуется взятый курс на импортозамещение? По линии Минпромторга есть 20 документов по импортозамещению по 2300 позициям. Но по факту работа выполняется только по 462 позициям, указывает Счетная палата. В целом план импортозамещения стоит 2,5 трлн рублей: 1,9 трлн – это частные деньги, 600 млрд рублей – бюджетные. При этом средства не перераспределены по годам.
Получается, что сейчас деньги идут на импортозамещение лишь пятой части общего объема позиций, а по более чем 1830 позициям процесс даже не начался. Тот факт, что нет четкого распределения финансов по годам и по конкретным задачам, говорит о риске, что в ряде отраслей импортозамещение может еще долго оставаться на бумаге.
«Трехкратный разрыв частных средств и госфинансов в программах импортозамещения бросается в глаза. Где гарантия, что частные деньги пойдут именно туда, куда обозначено, и именно в необходимом годовом объеме? Зато есть опасения, что часть этих средств «потеряется» по дороге, позже осев на теневых счетах. Там, где детальнейшим образом расписана стратегия с объемами, направлениями и механизмами, подобных вопросов не возникает. Это дает основания полагать, что как минимум до половины проектов деньги не дойдут», – говорит управляющий партнер компании Heads Consulting Александр Базыкин.
Неэффективное финансирование
Счетная палата обращает внимание еще на одну проблему – высокий уровень недостроенных объектов в рамках госпрограмм. По итогам 2014 года на федеральном уровне оказалось более 9000 объектов незавершенного строительства на 1,969 млрд рублей. Впрочем, проблема не в самом факте наличия таких объектов, а в том, что их могут забросить. Голикова указывает на то, что эти объекты не включаются в Федеральную адресную инвестпрограмму (ФАИП), зато туда вносятся новые проекты, по которым еще только проектно-сметную документацию готовят.
По сути, это означает, что государство берется за строительство одних объектов, но не доводя дело до конца, в самом худшем случае просто забывает о них. Параллельно же начинает проектировать и составлять смету под новые проекты. Как итог работа идет впустую.
Еще одна проблема в том, что в госпрограммы зачастую закладываются средства регионов (по 20 из 40 госпрограмм), но при этом не учитывается тот факт, а есть ли у региона деньги на это. А ситуация с долговой нагрузкой у субъектов РФ катастрофическая. Там накоплено долгов на 2,192 трлн рублей на 1 ноября. И самое страшное в том, что значительная доля задолженности идет перед коммерческими банками. Это создает серьезные риски региональных дефолтов.
Особое внимание обращается на авансовое финансирование. «У нас на федеральном уровне по состоянию на 1 октября 2015 года уровень неотработанных авансов, то есть состояние дебиторской задолженности в авансах, составил 4,2 трлн рублей. Это 25% расходной части бюджета, которая утверждена на 2016 год», – говорит Голикова.
«В этом смысле главные распорядители, несмотря на то, что авансы не отработаны, на те же объекты продолжают заявлять соответствующие ресурсы, по многим направлениям эти ресурсы предусматриваются даже в условиях тех финансовых ограничений, которые мы на сегодняшний день имеем», – добавляет она.
Это означает, что 4,2 трлн рублей в виде аванса были в этом году выданы компаниям на выполнение услуг в рамках госпрограмм, однако эти услуги так и не были исполнены. То есть фактически инвестиции имели место, но эффекта на экономику произведено не было.
Впрочем, с расходованием средств не все так просто. Во-первых, в условиях низкого доступа к кредитам и дороговизне денег авансовые платежи – это вполне частая и необходимая практика, замечает Базыкин. Во-вторых, авансовые платежи могли быть совершены для выполнения заказов и работ на долгосрочную перспективу, что могло бы объяснить, почему нет эффекта от потраченного капитала, замечает Базыкин.
Однако Счетная палата явно намекает на то, что какая-то часть денег могла просто осесть у «неторопливых» подрядчиков.
Экономике нужны реальные госпрограммы
Претензии к МЭР растут по понятным причинам: цели обозначены, средства потрачены, но эффект не достигнут, хотя «бумажно» он присутствует, согласен Базыкин.
Учитывая текущую ситуацию, сделать госпрограммы реально эффективными требуется как можно оперативнее. Ошибки при отсутствии сверхдоходов от нефтегазового сектора непростительны. Надо выводить страну из кризиса, а при отсутствии доступа к дешевым западным кредитам ставка делается именно на госинвестиции. При этом денег на то, чтобы увеличить федеральное финансирование какой-либо госпрограммы, в бюджете нет, отмечает Анна Бодрова из «Альпари».