Разработанный Минфином законопроект c рабочим названием «О гарантированном пенсионном продукте» родился в процессе споров о принципах внедрения так называемого индивидуального пенсионного капитала (ИПК). ИПК обсуждается как альтернатива действующей накопительной пенсионной системе – которая, по сути, пока не работает. Как известно, в 2014 году накопительная часть пенсий россиян подверглась «заморозке» – это означало, что все уплачиваемые в Пенсионный фонд России (ПФР) взносы стали направляться и направляются до сих пор только на страховые выплаты нынешним пенсионерам.
Поэтому еще три года назад ЦБ и Минфин представили проект новой пенсионной системы, предполагавший, что «граждане будут формировать свой пенсионный капитал самостоятельно» – именно так сформулировал ее суть на Московском финансовом форуме в сентябре 2016 года замминистра финансов Алексей Моисеев. Механизм реализации этого принципа был предложен следующий: ежемесячно каждый гражданин может отчислять из своей зарплаты от 1% до 6% на специальный пенсионный счет. А чтобы стимулировать интерес к ИПК, было предложено предусмотреть льготы по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ). Именно в таком виде системы индивидуальных пенсионных накоплений давно и успешно существуют во многих развитых странах.
Одним из спорных стал вопрос о том, каким должно быть участие в системе ИПК – добровольным или обязательным. Первоначально предполагалось, что каждый гражданин будет априори включаться в эту систему. Если же кто-то захочет из нее выйти, то это можно будет сделать на основании заявления работодателю. Однако такой порядок участия в ИПК вызвал возражения в правительстве (а заодно возникла и масса других нюансов). В итоге возобладала идея добровольного присоединения к ИПК.
Необходимость перехода к новой системе диктовалась и явной неэффективностью существующей. Как сообщила в июльском выступлении в Госдуме аудитор Счетной палаты Светлана Орлова, за шесть лет реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы такой ключевой ее параметр, как коэффициент замещения (то есть соотношение между пенсией и зарплатой), не превысил 35%. При этом показатель, рекомендованный Международной организацией труда, составляет 40%. Чтобы достичь этого уровня, отметила Орлова, страховые пенсии неработающих пенсионеров необходимо увеличивать в два раза выше уровня инфляции уже с 2022 года.
Руководство Банка России, судя по всему, сопротивлялось новому этапу пенсионной реформы до последнего. «Мы не видим сейчас готовности внедрять эту систему. На наш взгляд, нужно сосредоточиться на совершенствовании нынешней системы, в том числе на развитии добровольных пенсионных схем, пенсионных накоплений», – заявила председатель ЦБ Эльвира Набиуллина на пресс-конференции 6 сентября. И в тот же день стало известно, что Минфин разработал собственный проект закона о новой системе добровольных накоплений под названием «О гарантированном пенсионном продукте».
Текст законопроекта пока не опубликован, но предполагается, что новая система позволит присоединять к ней имеющиеся у россиян накопления в системе обязательного пенсионного страхования. Накопительные счета граждан будут регистрироваться центральным администратором, а участникам системы обещаны налоговые послабления – льготы (для бизнеса) и вычеты (для физических лиц). Председатель правления ПФР Антон Дроздов уже заявил о поддержке новой реформы, поскольку предлагаемая система «позволит повысить пенсионные права людей».
Зарплатно-демографическая ловушка
Лозунг в духе классического либерализма «достойная старость – в твоих руках» выглядит привлекательно лишь при одном условии: если у вас есть достойная зарплата, позволяющая регулярно откладывать из нее деньги на будущую пенсию. Именно поэтому программы наподобие ИПК доказали свою эффективность в США, где похожая система действует больше четырех десятилетий, Японии или европейских странах. В России, где средняя зарплата кратно ниже, чем в перечисленных странах, а пенсионные отчисления всегда были возложены на работодателя, рассчитывать на успех очень сложно.
При этом, отмечает руководитель аналитического центра «Эксперт» Сергей Селянин, фундаментальная проблема российской пенсионной системы заключается в том, что инвестиции пенсионных денег не гарантируют адекватный доход в будущем. «Точнее, в индивидуальном порядке это возможно – например, накопить на вторую квартиру, чтобы в старости ее сдавать и жить на этот доход. Но если брать общество в целом, то гарантированная стратегия накопления отсутствует», – считает эксперт.
В России, поясняет Селянин, идет депопуляция, население стареет – и чем дальше будут затягиваться эти процессы, тем выше будет стоимость труда и ниже стоимость капитала. Поэтому инвестиции в низкодоходные и при этом низкорисковые активы – будь то недвижимость или ценные бумаги – не обеспечат достаточные доходы для будущих пенсий. С этой точки зрения повышение пенсионного возраста было вынужденной, но хотя и непопулярной мерой, поскольку работающих становится меньше, а неработающих – больше, и один и тот же продукт, который создают работающие, невозможно делить на всех в прежней пропорции.
Но, добавляет Сергей Селянин, с помощью повышения пенсионного возраста невозможно решить главную проблему рынка труда – отсутствие профессиональной мобильности, которое заодно и удерживает зарплаты на низком уровне: «В результате приходится использовать труд гастарбайтеров, а официальная безработица низка, потому что люди готовы работать за низкие зарплаты вахтерами, охранниками и т. д. – при том, что во многих отраслях есть нехватка квалифицированных специалистов. В этой ситуации работающим надо откладывать на старость гораздо больше (причем неважно, добровольно или принудительно), что невозможно в условиях низких зарплат».
Вопрос доверия
Есть и еще один важный аспект, от которого зависит успех нового этапа пенсионной реформы – уровень доверия населения предлагаемым механизмам. Внедрение новой системы пенсионных накоплений происходит на волне громких скандалов вокруг негосударственных пенсионных фондов (НПФ), не говоря уже о негативном фоне после повышения пенсионного возраста. «В пенсионной сфере главное – постоянство. А у нас уже более пяти раз доктрина менялась. С 2002 по 2014 год хотя бы концепция была, а потом – чехарда и метания», – констатирует доцент РАНХиГС Сергей Хестанов.
С этой точки зрения можно понять логику заявлений ЦБ о неготовности к внедрению очередного этапа реформы. В своем выступлении на пресс-конференции 6 сентября Эльвира Набиуллина напомнила об идущей в настоящий момент проверке НПФ органами прокуратуры, которая практически наверняка выявит серьезные нарушения. Наиболее распространенным из них стал незаконный перевод пенсионных накоплений из ПФР в НПФ или между НПФ и последующее нецелевое расходование этих средств. Эти факты должны получить правовую оценку, в том числе уголовную, заявил в июле первый заместитель генпрокурора Александр Буксман, анонсировав проверку НПФ по поручению президента.
Вопрос доверия – главный тормозящий фактор для внедрения новой пенсионной системы, и преодолеть его будет крайне непросто,
отмечает бизнес-консультант, доктор экономических наук Александр Полиди. По его словам, старая пенсионная модель одновременно и дискредитирована, и абсолютно не соответствует существующим реалиям, поэтому вернуть доверие к ней проблематично.
«Новая модель, – отмечает эксперт, – по своему содержанию очень близка к принятой в европейских странах – там большая часть пенсионного продукта формируется добровольно и вариативно, исходя из потребностей/возможностей работника. Очевидно, что потенциальными участниками новой системы должны стать люди с доходами выше среднего, для которых будет комфортно дополнительно уплачивать проценты от зарплаты в счет будущего. Этот фактор учтен в этапности внедрения. Однако доверие граждан к новой системе – это вопрос времени, причем достаточно продолжительного».
Выходом из этой коллизии, по мнению Полиди, станет первоначальное внедрение новой системы в компаниях с государственным участием. Иными словами, на практике она может оказаться добровольно-принудительной, в связи с чем есть опасение, что ежемесячные отчисления на пенсионные счета будут дополнительным квазиналогом на труд.
Но даже если «гарантированный пенсионный продукт» получит широкое распространение, это вряд ли позволит ликвидировать корень сегодняшних проблем – низкие зарплаты. «Они, – поясняет экономист, – являются следствием низкой производительности труда, а та, в свою очередь, проистекает из неэффективного менеджмента и низкого конечного спроса. И все же других способов увеличить пенсию в долгосрочной перспективе нет».