В четверг глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина заявила о том, что количество малых и средних городов в России будет неуклонно сокращаться, а население – иммигрировать в мегаполисы, поскольку поддержка неэффективных городов замедляет рост экономики на 2–3 процентных пункта в год.
В США субъекты экономической деятельности «мигрируют» от одной территории к другой, руководствуясь либо лучшими условиями, либо отсутствием барьеров
По ее словам, в России сейчас насчитывается около 400 моногородов. На уровне правительства оказывается поддержка по целенаправленному изменению экономической структуры этих городов, чтобы они стали устойчивыми и диверсифицированными. В прошлом году, по ее словам, такую поддержку получили 35 городов, в этом году получат еще 15 городов, «чтобы они ушли он монозависимости».
Министр прогнозирует, что большие города будут укрупняться, а количество малых и средних городов будет сокращаться. Так, она сообщила, что, по оценкам, в ближайшие 20 лет из малых и средних городов могут высвободиться и иммигрировать в крупные города до 15–20 млн человек. О возможностях и способах решения проблемы вымирания малых и средних городов России газете ВЗГЛЯД рассказала замдиректора направления «Муниципальное экономическое развитие» Института экономики города Людмила Падилья-Сароса.
ВЗГЛЯД: Есть ли основания полагать, что малые города в России попросту вымирают?
Людмила Падилья-Сароса: Действительно, проблема малых и средних городов налицо. Сегодня недостаточно средств для развития любого муниципалитета, каким бы он ни был. Об этом свидетельствуют различные аналитические исследования. Дело в том, что в последнее время прослеживается сокращение собственных ресурсов в бюджетах муниципальных образований.
ВЗГЛЯД: Как вы считаете, можно ли решить проблему малых городов через присоединение к более крупным?
Л. П.-С.: Одним из способов решения проблемы малых и средних городов может служить присоединение к более крупным административным центрам. Однако прежде чем принять такое решение, необходимо провести сложный анализ. Необходимо выяснить уровень обеспеченности муниципалитета ресурсами, инфраструктурой, а также оценить кадровый потенциал.
С другой стороны, необходимо выяснить способность конкретного города реализовать целевые программы по развитию территорий. Ведь зачастую бывает так, что в небольшом населенном пункте может отсутствовать человек, который способен реализовать на практике целевые программы с позиции современного менеджмента.
Стоит отметить, что сейчас на повестку дня выносится программно-целевой метод управления городами, который позволяет оценивать эффективность и результативность организации мероприятий по развитию территорий. По некоторым данным, от 0,5 до 90% расходов бюджета муниципалитетов планируются как раз программно-целевым способом. Как раз чем меньше показатель программного планирования расходов, тем менее эффективно работает менеджмент.
Помимо всего прочего, необходимо будет провести согласование этого вопроса с местным сообществом. Потому что здесь могут возникнуть вопросы и на стыке законодательства о налогах. Одно дело – это сельское поселение, которое имело одни ставки налогов на землю. Другое дело – город, где другие ставки. То есть может получиться так, что люди после присоединения станут платить больше налогов.
ВЗГЛЯД: Возможен ли вариант переселения граждан из малых городов в более крупные с последующей ликвидацией административной единицы?
#{intervieweco}Л. П.-С.: Этот вопрос ранее рассматривался. Была даже в свое время программа у Минздравсоцразвития, которая предполагала меры стимулирования переселения людей из городов, где нет работы. Но речь здесь не идет об изменении административно-территориального устройства.
Это чисто адресная мера в отношении конкретных граждан или семей. Как способ регулирования эта мера хороша, поскольку зависит от желания самих граждан. Если человек примет решение на переселение, то ему будут даны средства на обустройство и переселение. Пока, конечно, сложно ответить на вопрос, что будет с теми городами, которые опустеют.
ВЗГЛЯД: Как в других странах решается эта проблема?
Л. П.-С.: Там решается иначе, поскольку совершенно другое законодательство в отношении административно-организационного устройства. Там иное налоговое законодательство, предусматривающее другие полномочия муниципалитетов. В частности, в США и некоторых странах Западной Европы муниципалитеты наделены правом введения и отмены местных налогов.
У нас то же самое предусмотрено законодательством, но через запятую дается поправка, что муниципалитеты могут сами устанавливать местные налоги, если это не противоречит Налоговому кодексу.
Это значит, что право установить налоги есть, а возможности реализации этого права – нет. Поскольку определены два местных налога: на землю и на имущество физических лиц. Муниципалитет может только изменять ставки этих двух налогов, вводить же новые налоги не имеет права.
На Западе даже нет такой проблемы, поскольку с точки зрения экономического развития границы муниципалитета не столь важны, потому что регулировать развитие территорий можно другими методами: создавая особые условия для ведения бизнеса. Фактически там нет такого процесса присоединения или размножения территорий. Субъекты экономической деятельности «мигрируют» от одной территории к другой, руководствуясь либо лучшими условиями, либо отсутствием барьеров. Там любой завод можно быстро демонтировать и перенести в другой штат, где улучшились условия для бизнеса.
Налицо мы видим совершенно правильное влияние регулирующих мер на экономическое развитие регионов, конкурентоспособность муниципалитетов зависит от качества управления.
ВЗГЛЯД: То есть получается так, что с помощью изменения налогов можно решить проблему вымирания малых городов в России?
Л. П.-С.: Конечно. Речь идет о пересмотре прав муниципалитетов управлять налоговыми ресурсами, которые им по законодательству принадлежат.
Кроме того, стоит отметить, что на Западе бизнес участвует в социальном развитии в регионах своего присутствия. Компании отчитываются за реализацию социальных программ как перед обществом, так и перед налоговой инспекцией, поскольку предоставляются некоторые налоговые льготы.
У нас же существуют очень сложные процедуры социального участия организаций на территории муниципалитетов. Предприятия за счет своей же прибыли осуществляют социальные мероприятия, на экономическую эффективность они никак не влияют. Поэтому нам нужно полностью пересмотреть законодательство в области социального участия бизнеса.