Виталий Иванов: О губернаторской реформе

Прошло два года, и, думается, теперь можно поговорить о губернаторской реформе обстоятельно и попробовать подвести некие промежуточные итоги.

1

Реформу 2004 года часто интерпретируют как отмену или игнорирование конституционной нормы о выборах глав регионов. Люди, которые утверждают подобное, обнаруживают свою некомпетентность как в правовых, так и в исторических вопросах.

Начнем с того, что в конституции ничего не говорится о порядке занятия должности главы. Урегулировать этот вопрос поручено федеральному законодателю, он свободен в выборе между разными вариантами наделения полномочиями (прямыми выборами, косвенными выборами, назначением).

Путин, придя к власти, немедленно добился реформы Совета Федерации и введения дополнительных мер ответственности регионов перед Центром

Известная правовая позиция Конституционного суда об обязательных прямых выборах глав, зафиксированная в одном из его постановлений 1996 года, не может считаться императивным требованием. Во-первых, суд по общему правилу не имеет правотворческих полномочий. Во-вторых, в тех случаях, когда судьи все же фактически выполняют правотворческую функцию (толкуя конституцию, признавая неконституционными нормативные правовые акты или отдельные их положения и тем самым лишая их юридической силы), нормативные положения содержатся в резолютивной части их постановлений, в то время как упомянутое положение о прямых выборах глав изложено в мотивировочной части постановления. В-третьих, в 2005 году суд разработал новую правовую позицию по этому вопросу, формально уточнил, а фактически изменил свое мнение.

2

12 июня 1991 года, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы, на которых избрался Минтимер Шаймиев

Теперь рассмотрим исторический аспект.

С 1991 года в российских республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 года, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы, на которых избрался Минтимер Шаймиев. Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации, они его получили лишь в 1992 году вместе с краями, областями, автономными округами и Еврейской автономной областью). За Татарией вскоре последовали Адыгея, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Мордовия, Тува, Якутия и др.

После событий 19–21 августа 1991 года, обычно именуемых путчем, Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономных областей и автономных округов. Они заменили исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело и за несколько месяцев расставили назначенцев везде, где было можно (назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров).

Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 года, были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов республик) и закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских). Мораторий истек в декабре 1992 года. Тогда съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 года. Однако регионам, которые по тем или иным причинам очень хотели провести выборы, разрешили это сделать. Здесь явно сыграло свою роль стремление Центра поскорее выстроить противовес президентам республик. В 1993 году были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областей, в 1994 году главу выбрала Иркутская область.

3 октября 1994 года Ельцин подписал указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 году президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики). Выборы глав за исключением республиканских согласно указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995 году было позволено провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Свердловской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях.

В том же году развернулась полемика вокруг порядка формирования состава Совета Федерации. Согласно конституции первый состав палаты, избранный на прямых выборах в 1993 году, на два года нужно было заменить. При этом из конституционных положений следовало, что новые сенаторы не могут избираться на прямых выборах. Для Ельцина, готовившегося к переизбранию, было важно обеспечить лояльность Совфеда и добиться включения в него глав-назначенцев (их тогда было 47), а также задобрить остальных регионалов. Его не поддерживали ни действующие сенаторы, ни думцы, но в итоге последних удалось убедить принять закон, по которому в Совфед автоматически попадали региональные главы и спикеры. В качестве уступки думской оппозиции, горевшей желанием поскорее избавиться от назначенцев, а также регионалам, желавшим укрепить свои позиции, в законе записали требование не позднее декабря 1996 года провести выборы глав во всех регионах, где их еще не было.

Тем не менее последний назначенец – глава Карачаево-Черкесии Владимир Хубиев – был заменен избранным президентом Владимиром Семеновым только в 1999 году. Более того, глава Мордовии Николай Меркушкин, избранный в 1995 году Конституционным собранием, только в 1998 году переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Исполнительную республиканскую власть возглавлял председатель Государственного совета (органа, неофициально именовавшегося «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное собрание. С 1994 года этот пост занимал Магомедали Магомедов. Для этого региона в итоге даже была сделана специальная оговорка в федеральном законе. На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран лишь в 1997 году, а в другой вообще в 2000-м (!).

Окончательно требование избирать всех глав было законодательно закреплено в 1999 году.

Таким образом, очевидно, что федеральная власть в 1990-е годы разрывалась между решением о повсеместных выборах глав, принятым в 1990-е годы в обстановке «демократической эйфории», необходимостью выстраивать противовес республиканским президентам, выравнивать статус регионов и соображениями сохранения стабильности и обеспечения собственного политического выживания. Ельцин старался как можно дольше сохранять право назначать и отрешать глав. И он сквозь пальцы смотрел на многочисленные нарушения законодательных требований в тех регионах, где с прямыми выборами тянули или вообще не хотели их проводить.

3

13 сентября 2004 года Владимир Путин объявил о реформе системы региональной исполнительной власти

Путин, придя к власти, немедленно добился реформы Совета Федерации (глав и спикеров заменили представители, избранные или назначенные региональными органами власти) и введения дополнительных мер ответственности регионов перед Центром. В последующие годы Кремль последовательно проводил централизацию. Об отказе от прямых выборов глав речь не заводили. Точнее, заводили, причем зачастую сами регионалы, но Путин их радикализм не одобрял, во всяком случае публично.

Весной – летом 2004 года в администрации президента готовили новые законодательные предложения по усилению ответственности региональных властей. Изменить планы заставила бесланская трагедия.

Помимо прочего она в очередной раз доказала, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно пострадавшие от терактов, жители Северной Осетии, да и вообще все российское общество, считали ответственной за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 года централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически был предъявлен запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены закрутить гайки, а на рациональном поняли, что ситуацией, при которой страна требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

Нельзя также не остановиться на факторе, объективно провоцировавшем негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001–2004 годах степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.

Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 году едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 году в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. В 2003 году кандидат «Единой России» мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы первому заместителю губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 году свое кресло едва отстоял курганский губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями. В том же 2004 году в Алтайском крае главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов. Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий – на архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)

В Алтайском крае главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов

Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени было уже множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.

На Кремль ситуативно повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым законом № 122. Главы позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.

Многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991–2004 годов. Во многих случаях избирательные кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев парализовывавшими жизнь в регионах. Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе черные и серые избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Известно много случаев, когда предприниматели (и криминальные авторитеты), индивидуально или образовывая пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными.

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале 1990-х. Это отмечалось всеми экспертами.
Продолжение следует.