Борис Кагарлицкий: С вещами – на выход!

Как формируется у нас верхняя палата, все прекрасно знают. На покупку сенаторских мест есть такса. Причем не важно, какое именно место продается. Все регионы, в конечном счете, равны. Вопрос лишь в том, кто и за что места покупает?

Устройство Совета Федерации идеально подходит для организации подобного рода афер. Несмотря на высокий статус, орган – это, по сути, неполитический, он не организован по фракциям, не участвует, в отличие от Государственной думы, в партийной борьбе, его работа привлекает не слишком много внимания прессы, да и скандалы в его стенах происходили не часто. Нет здесь своего Жириновского.

В общем, тихое место, где в случае необходимости можно спокойно пересидеть трудные времена. Главное, голосовать правильно, но и это не сложно. Ведь законы в верхнюю палату приходят уже готовые. Учитывая то, что в Думе штампует их пропрезидентское большинство, ошибиться невозможно. Высокий сенаторский статус дает возможность заниматься своими делами, и если никому не хамить, не нарываться на неприятности, все будет хорошо.

Совет Федерации должен был исчезнуть в качестве места, где недовольные центром региональные лидеры смогут собраться и объединить усилия

Любопытно, что Совет Федерации пережил за время своего существования больше реформ, нежели любая другая структура власти. В 1993 году его решено было выбирать. В 1995 году система радикально изменилась – вместо выборных сенаторов заседать в стенах верхней палаты стали сами губернаторы и спикеры областных законодательных собраний. Прежние выборные сенаторы либо отошли от дел, либо пополнили ряды депутатов нижней палаты, куда избираться им было не слишком сложно. В регионах их знали лишь с хорошей стороны – они лоббировали в столице местные интересы! С губернаторами были, как правило, лояльные отношения, а пресса привыкла к их лицам.

В самом деле порядок, установленный в середине 1990-х годов, представлял собой явное нарушение принципа разделения властей: губернаторы, возглавляющие исполнительную власть, стали по совместительству участниками законодательного процесса. Но никто не жаловался. Превратившись в клуб губернаторов, Совет Федерации стал полноценным аналогом средневековой английской палаты лордов. Те, кто властвовал над территориями, стали заседать в верхней палате парламента. Главы законодательных собраний оказались при них чем-то вроде оруженосцев. Здесь зрели заговоры и создавались коалиции. Здесь перекраивались бюджеты и кипели страсти. Но, увы, все это в прошлом. Слава английской аристократии закатилась после войны Алой и Белой Розы. Золотой век российских губернаторов завершился вместе с крахом рубля в 1998 году, хотя в тот момент поняли это немногие.

Система власти обречена была измениться, централизация власти встала в повестку дня. С воцарением Путина влияние губернаторов стало падать. Кремль был явно утомлен их претензиями. К тому же восшествие нового президента происходило в противоборстве с региональной фрондой. Единственно серьезной оппозицией Кремлю на выборах 1999 года было «Отечество – вся Россия», родившееся в коридорах Совета Федерации.

Фронда губернаторов сошла на нет очень быстро. К серьезной борьбе с Кремлем они не были готовы и предъявили политические претензии лишь потому, что ошибочно заподозрили, будто в федеральном центре возник вакуум власти. Но и федеральная бюрократия извлекла уроки из опыта 1999–2000 годов. Ветер переменился. Политическую базу региональной фронды решено было ликвидировать. Совет Федерации должен был исчезнуть в качестве места, где недовольные центром региональные лидеры смогут собраться и объединить усилия.

Точно так же, как по мере исчезновения феодализма палата лордов постепенно превращалась из органа политического представительства в церемониальный институт, рудимент Средневековья, так и российский сенат после очередной реформы стал структурой почти декоративной. Централизация власти положила конец его политической роли.

Лишение губернаторов сенаторского статуса было первым шагом по подрыву их самостоятельности, необходимым условием для того, чтобы у Кремля были развязаны руки для проведения собственной кадровой политики в регионах. Депутатов отныне не избирали, а назначали по решению губернатора или Законодательного собрания. А поскольку с недавних пор сами губернаторы утратили политическую самостоятельность – кандидатуры подбирают представители президента, – то и представительство их на федеральном уровне не имеет особого смысла. Одни чиновники назначают других чиновников представлять их в Москве перед третьими чиновниками.

Совет Федерации объективно превратился в некую гигантскую ловушку, а сенаторские мандаты – в своеобразную приманку, на которую собирается соответствующая публика (фото: ИТАР-ТАСС)

Зато сенаторские кресла превратились в прелестные синекуры, на которые всегда найдутся желающие.

Любопытно, что все эти перемены произошли в рамках Конституции. Количество регионов, из которых состоит Российская Федерация, у нас в Основном законе прописано, а то как их интересы представлены в законодательной власти – нет. Укрупнение областей оборачивается сегодня сложной юридической проблемой: надо вносить поправки в текст Конституции, хотя, по сути, в системе власти не меняется ничего. А реформы Совета Федерации каждый раз знаменовали очень серьезные изменения во всей политической системе, но юридически они могли проводиться в рамках действующего конституционного порядка. Попытки оспорить реформы Совета Федерации никогда успеха не имели – в Основном законе о нем написано так расплывчато, что с уверенностью можно утверждать лишь одно – он должен быть. Зачем нужен, как он формируется и как работает уже не важно.

Когда проводили последнюю реформу высшей палаты, ссылались на опыт Германии. Там, и правда, бундесрат не избирается, а назначается из регионов. Только есть одно маленькое отличие: назначается он на партийной основе. Иными словами, партия, сформировавшая земельное правительство, посылает и своего представителя в бундесрат. А земельные правительства тоже, между прочим, не представители федерального президента формируют… Победа партии на выборах в ландтаг автоматически транслируется в дополнительные места в верхней палате. Поскольку на земельном уровне возможны коалиции, за каждой землей закреплено несколько мест, которые распределяются между партиями пропорционально полученным ими в регионе министерским портфелям. Ничего общего с российской системой «формирования» верхней палаты такой подход не имеет.

Легко понять, что с точки зрения антикоррупционной кампании такой Сенат представляет собой просто идеальную мишень. Нынешние сенаторы – народ богатый, но политически не влиятельный. Достаточно покопаться в их прошлом, понять, зачем тому или иному господину понадобился депутатский статус, и основание для отрешения от должности будет найдено.

Нет, избави бог, я не хочу бросить тень на всех отечественных сенаторов. Среди них наверняка есть милейшие люди, блистающие всеми возможными добродетелями, включая даже честность. Просто организационно-политический механизм, созданный для формирования верхней палаты, автоматически должен собирать в ее рядах несколько иную публику. Что мы и обнаружили в течение последней недели.

Совет Федерации объективно превратился в некую гигантскую ловушку, а сенаторские мандаты – в своеобразную приманку, на которую собирается соответствующая публика. Что-то вроде изящно оформленной и очень комфортабельной мышеловки с большим количеством сыра.

Может быть, все с самого начала так и было задумано?