Вступивший в силу 1 февраля 2010 года закон о торговле не достиг заявленных целей и требует корректировки, говорится в недавнем заключении Минэкономразвития об оценке положений закона.
В августе будет окончательно вынесен совокупный штраф в более чем 100 млн рублей в отношении Metro Cash&Carry. Это, конечно, отрезвляет недобросовестных участников рынка
Нормы закона должны были облегчить поставщикам выход на рынок, снизить жесткость договорных требований и уменьшить масштабы применения маркетинговых и бонусных платежей. Однако каждый четвертый-пятый из опрошенных экспертами ВШЭ поставщиков, на которых ссылается МЭР, жалуются на ужесточение договорных условий.
Эксперты также указывают на неэффективность ограничения рыночной доли ретейлеров (25% на локальном рынке), поскольку «в таком случае существенно снижаются стимулы как для ценовой, так и для неценовой конкуренции, кроме того, возникают препятствия для использования эффекта масштаба».
Розничные сети нашли лазейку в положении закона, ограничивающем бонусы за объем поставки на уровне 10%. Ретейлеры, размер вознаграждения которых ранее превышал 10%, в 2010 году включили долю вознаграждения сверх установленного законом размера в договоры оказания услуг – в скидки (поставщикам предлагается снижать отпускные цены) и маркетинговые платежи. А многие торговые организации, размер вознаграждения которых до вступления в силу закона составлял не более 5–7% от стоимости приобретенных товаров, увеличили его до определенных в законе 10%, выяснило МЭР.
Кроме того, сети ужесточают штрафные санкции за «снижение качества» товара, опоздание к разгрузке и прочие нарушения. В ряде случаев штрафы достигают 20% от стоимости товаров.
Закон также содержит «ряд неопределенных норм, способствующих росту административной и иной нагрузки на хозяйствующие субъекты», указывают эксперты в докладе МЭР.
Правильные ли выводы делают эксперты, на которых ссылается МЭР, надо ли вносить корректировки в закон о торговле и что заставит его нормы работать на благо потребителей, в интервью газете ВЗГЛЯД рассказал начальник управления контроля социальной сферы и торговли Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Тимофей Нижегородцев.
ВЗГЛЯД: Закон о торговле, принятый два года назад, должен был смягчить требования розничных сетей к поставщикам. Согласны ли вы с выводами МЭР, что эти задачи решены не были, закон не изменил отношения между поставщиками и торговыми сетями?
Тимофей Нижегородцев: Нет, не согласен. Закон не лампочка, он не начинает работать в полную силу так же быстро. Требуется время для изменения правосознания участников рынка, кроме того, необходимо учитывать сложный процесс принятия законодательства о торговле и введения в силу отдельных его частей, отвечающих за изменения отношений между поставщиками и торговыми сетями. Он был принят 28 декабря 2009 года, то есть практически в 2010 году. Участникам рынка была дана отсрочка до вступления в силу главных норм, обуздывающих силу торговых сетей и отдельных поставщиков, на полгода – до 1 августа 2010 года. За это время они должны были переоформить отношения в рамках нового законодательства. При этом одновременно с принятием закона не было установлено никаких штрафов за несоблюдение его норм, хотя мы на этом настаивали.
В рамках мониторинга в 2010 году мы зафиксировали, что торговые сети в этот период не меняли практику ведения бизнеса, так как знали, что никаких штрафов за нарушение не установлено. Очевидно, что поставщики не получили никаких преимуществ в 2010 году в связи с принятием нового закона. А торговые сети изначально были недовольны принятием закона, поскольку он ограничивал их в злоупотреблении рыночной властью. Поправки в КоАП со штрафами за несоблюдение закона о торговле писались весь 2010 год и были приняты только в феврале 2011 года.
Заключение МЭР, подготовленное департаментом оценки регулирующего воздействия (ОРВ), по поводу неэффективности работы закона о торговле базируется на научной работе ВШЭ, эксперты которой опрашивали предпринимателей в ноябре – декабре 2010 года. Тогда он действительно еще не работал, потому что еще не было прописано штрафов в КоАП за нарушения, да и сам закон вступил в силу только в августе 2010 года. Это странно – оценивать воздействие закона в тот период, когда воздействия никакого не было. И говорить сейчас, что закон не достиг своей цели, нельзя, потому что это неправда.
Заключение МЭР вообще содержит много странных выводов. К примеру, что закон о торговле ввел «избыточные административные и иные ограничения и обязанности», а также снизил доступность услуг для граждан. Но выполнение любого закона создает дополнительные административные нагрузки. Изначально было понятно, что торговым сетям придется менять свою правовую практику, менять договоры, поскольку до этого они носили явно недобросовестный характер. Утверждение же экспертов, что граждане якобы ограничены в доступе к торговле, потому что есть 14-я статья по ограничению доли рынка в 25% для сетей внутри муниципальных районов и городского округа, не соответствует действительности. В реальности мы применяли эту норму считаное число раз, по пальцам руки можно пересчитать. И ограничение в росте торговых сетей совсем не означает, что магазины не открываются. Они открываются повсеместно.
Если честно, то сейчас некоторые участники рынка попытаются отменить закон или будут продолжать ослаблять его действие в России, потому что мы вплотную подошли к реальным штрафам за нарушение законодательства и к реальным судебным делам по соблюдению требований, связанных с ограничением предельной доли отдельных сетей в отдельных муниципальных районах или городских округах. В этих условиях важно соблюдать спокойствие и помнить, каким образом этот закон принимался. Пять лет, несмотря на прямые поручения президента Владимира Путина и президента Дмитрия Медведева, поручения председателей правительства, велись ожесточенные споры о содержании этого закона. Сначала закон писался Министерством экономического развития и торговли и, уже находясь в стадии внесения в правительство, вместе с функцией регулирования торговли был передан в Министерство промышленности. Там переписывание закона началось заново.
ФАС в первом и втором варианте писала и отстаивала статьи, связанные с регулированием рыночной силы торговых сетей. В силу формальных процедур и регламента у нас было мало возможностей предусмотреть все риски неисполнения закона. Мы заранее предполагали, что некоторые нормы будут работать не очень хорошо. Но мы решили согласиться с предложенным подходом: прописать положения в законе в компромиссном варианте, потом провести мониторинг и, если нормы не работают, внести поправки.
Тем не менее закон даже в ослабленном виде принес пользу рынку. Все отмечают, что сократились сроки расчетов за поставленную продукцию, это добавило денег в сельхозпроизводство и отрасль переработки. Закон убрал бонусные и премиальные выплаты, за исключением бонуса за объем продаж не более 10%. Теперь поставщики не должны платить всевозможные премии и бонусы с прибыли, а могут включать услуги в себестоимость продукции как часть издержек. Благодаря этому повысилась эластичность цены внутри торговых сетей. На момент принятия закона поставщики платили сетям десятки бонусов и премий, все они были привязаны к цене продукции. В итоге торговым сетям было невыгодно снижать стоимость товара, потому что от этой цены зависела сумма их бонусов.
Мы проводили мониторинг и выяснили, что с 2005-го по 2008 год бонусы, премии и цены на услуги отдельных сетей для поставщиков выросли с 5 до 50% от оборота по отдельным позициям. Откуда эти деньги брали поставщики? Они снижали качество товара и повышали цену. Одним из главных результатов является создание системы координат: закон заложил основы нового отраслевого законодательства, позволяющего производить точечную настройку и регулировку отношений в этой сфере. Противоречия в этой сфере обострены очень сильно не только в нашей стране, по мере развития информационных технологий рыночная сила торговых сетей выросла катастрофически, не замечать её не может позволить себе ни одно правительство в мире.
ВЗГЛЯД: Но ведь цены в торговых сетях все же ниже, чем в несетевых магазинах и даже на рынке.
Мы заранее предполагали, что некоторые нормы будут работать не очень хорошо. Но мы решили согласиться на положения в законе в компромиссном варианте
Т. Н.: Это верно. Если мы возьмем горизонт экспертизы до года, то действительно цены в сетях ниже. Но верно и другое: что ничем не ограниченное давление торговых сетей на поставщиков увеличивает их издержки, а соответственно, является одним из драйверов роста цен. Кроме того, оно (давление) стимулирует снижение качества товара, что в условиях слабого регулирования в этой сфере вообще создает невыносимые условия функционирования соответствующих рынков, так как преимущества на них получают недобросовестные участники. Поэтому в среднесрочной и долгосрочной перспективе этот закон направлен в том числе и на создание условий для снижения цен, а отсутствие закона каждый год приводило бы нас, как и прежде, к дружному поднятию цен поставщиками вслед за увеличивающимися аппетитами торговых сетей.
ВЗГЛЯД: Торговыми сетями постоянно критикуется норма ограничения роста рыночной долей в 25% внутри муниципального района или округа...
Т. Н.: Когда эта норма принималась, крупные сети восприняли ее очень плохо. Об «убийстве» торговли через СМИ не говорили только очень ленивые эксперты. Как видите, с торговлей все в порядке, но самое главное – вокруг этой нормы начал формироваться широкий консенсус, добросовестные участники рынка готовы конкурировать своей основной деятельностью – торговлей, их раздражает, когда доступ на рынок затруднён потому, что кто-то скупил все пригодные для торговли площади и землю.
Мы по-прежнему считаем это требование крайне важным. Во-первых, международная практика показала, что торговые сети по мере своего роста убивают всю другую торговлю, которая просто не может с ними конкурировать. Они заполняют собой все пространство. Хорошо, когда внутри муниципалитета действует несколько конкурирующих сетей (на что, собственно, и направлена норма), а если нет? Потребитель лишается выбора, в какой магазин ему пойти. Рост цен и низкое качество обслуживания в таких условиях – закономерность.
Во-вторых, необходимо создавать условия, исключающие шантаж государства и граждан со стороны крупных монополий. Когда принимались закон и эта норма, отдельные торговые сети говорили, что в ответ на любое регуляторное воздействие и штрафы они поднимут цены для населения.
Но норма ограничения рыночной доли в 25% в определённых границах для отдельной торговой сети делает невозможными такие действия со стороны крупных торговых сетей. Хотя уже сейчас есть определенные муниципальные районы и городские округа, где эти риски велики, местные власти и губернаторы должны обращать на это особое внимание, создавая условия для прихода конкурирующих торговых организаций в эти места.
Мы должны создать условия, чтобы в каждом округе была конкуренция между торговыми сетями. Только в этом случае цены будут находиться в равновесии и стремиться вниз, а качество обслуживания – улучшаться. Благодаря этой норме в России не может сложиться такая ситуация, как в Англии. Там компания Tesco мало того что заняла гигантскую долю английского розничного рынка, так еще и покупала землю рядом со своими магазинами, чтобы конкуренты не смогли построить рядом с ними магазины.
ВЗГЛЯД: Почему в 2011 году, когда штрафы за нарушения закона о торговле уже были прописаны в КоАП, наказаний так и не последовало?
#{intervieweco}Т. Н.: Дело в том, что штрафы за нарушение закона о торговле в КоАП были приняты только в феврале 2011 года. Но договоры между торговыми сетями и поставщиками товара уже были заключены до Нового года. Мы не могли наказывать за договоры, подписанные до вступления в силу поправок в КоАП. Мы могли только выявить нарушения и указать компаниям на необходимость перезаключить договоры, нарушающие закон о торговле. На эту проверку ушло еще полгода, и только потом появилась возможность наказывать.
Кроме того, стали проявляться те «компромиссы», на которые нас заставили пойти при написании норм закона. Например, 9-я статья, в которой сосредоточены основные запреты: нельзя взимать с поставщиков дополнительные бонусы, кроме бонуса за объем продаж, который не должен превышать 10% от оборота, нельзя обуславливать заключение договора поставки договором на оказание услуг, требования по раскрытию информации и т. д.
В итоге ожесточенных споров эти запретительные положения оказались написаны так, что их нарушения не являются длящимися по закону. К примеру, ФАС обнаружила подписанный незаконный договор между сетью и поставщиком только спустя три месяца после его подписания. Мы хотим наказать нерадивую торговую сеть. Но суд нам указывает на то, что срок привлечения к ответственности за это нарушение – два месяца – прошел. Потому что ответственность может наступить только за факт включения незаконных норм в договор, а не за использование этих незаконных пунктов. В итоге мы можем лишь написать предписание недобросовестному ретейлеру, но не можем его наказать за нарушение закона о торговле. Вот и получается, что запрет есть, а норма не работает.
ВЗГЛЯД: Почему поставщики сами не могут пожаловаться на то, что торговая сеть заставила их подписать невыгодный им договор, нарушающий закон о торговле?
Т. Н.: Во-первых, поставщики боятся, что их выкинут из торговых сетей. В период обсуждения закона и первые полтора года его применения торговые сети действовали очень жестко: за жалобу поставщика в ФАС или просто высказывание в поддержку закона они тут же выкидывали его с полок магазинов.
Во-вторых, некоторые производители могут просто не знать о требованиях закона.
В-третьих, они могут быть заинтересованы вместе с торговой сетью в подписании незаконного договора, с тем чтобы нарушить права третьих лиц. Например, крупный производитель молока может заключить с крупной торговой сетью такой договор, который особо выделяет его продукцию на полке в магазине в ущерб местным поставщикам.
ВЗГЛЯД: Что же надо сделать, чтобы нормы закона о торговле заработали?
За жалобу поставщика в ФАС или просто высказывание в поддержку закона торговые сети тут же выкидывали его с полок магазинов
Т. Н.: Прежде всего, необходимо обеспечить неотвратимость и соразмерность наказания за нарушение его требований. Бессмысленно писать законы, если отсутствуют механизмы понуждения к их исполнению. Природа государства как института – в принуждении к соблюдению всеми участниками соответствующих отношений всех установленных правил. Этим мы сейчас и занимаемся, в ближайшее время постараемся вынести серьезные штрафы для недобросовестных участников рынка. Это должно стать ясным сигналом необходимости соблюдения закона.
Кроме того, требуется исправить отдельные статьи. Отраслевое законодательство – это всегда живой организм. Экономические и правовые отношения находятся в постоянном развитии, особенно в такой сфере, как розничная торговля, и законодательство должно развиваться вслед за ними. По поручению правительства ФАС провела в 2010 и в 2011 годах мониторинг реализации закона и по его итогам сформулировала поправки в закон о торговле, опираясь на судебную практику. Поправки подготовлены вместе с Минпромторгом, они уже практически согласованы и будут вноситься в правительство в августе этого года.
ВЗГЛЯД: ФАС собирается создать прецедент и оштрафовать на кругленькую сумму Metro Cash&Carry за нарушение закона о торговле. Это должно напугать остальных?
Т. Н.: Мы вплотную подошли к реальным штрафам за нарушение законодательства. Думаю, в августе будет окончательно вынесен штраф в отношении Metro Cash&Carry. Компанию ждет колоссальный совокупный штраф в более чем 100 млн рублей. Это, конечно, отрезвляет недобросовестных участников рынка.
До последнего момента торговые сети просто не верили в то, что они могут понести хоть какое-то наказание за нарушение закона о торговле. Важно, чтобы была установлена ответственность за нарушение, чтобы нормой стали неотвратимость наказания и его соразмерность тем выгодам, которые получает участник рынка за недобросовестные действия.
Только наложение реальных штрафов на торговые сети и уточнение норм закона окончательно приведут к закреплению добросовестного поведения на рынке услуг розничной торговли. Необходимо продемонстрировать рынку решительность, дать ясный сигнал, что наказания реальны и неизбежны. Это раскрепостит инициативу поставщиков по защите своих прав. Они не жалуются нам, потому что не верят в наказание, в то, что их права могут быть защищены. Штраф – это сигнал, что их права будут защищены. Это даст импульс к тому, что закон будет реально выполняться.
Уже сейчас представители «Опоры России» и некоторые поставщики звонят нам и говорят, что ситуация начала меняться. Часть торговых сетей под угрозой реальных санкций начинают менять свою практику, жалобы на их действия практически прекратились.
ВЗГЛЯД: Договориться о мировой с ФАС Metro Cash&Carry уже не сможет? Штраф точно будет?
Т. Н.: Штраф точно будет выставлен. Однако ретейлер может оспорить наказание в суде. Если суды поддержат наш подход, то будет создан прецедент и сформируется судебная практика по таким делам. Если судьи не поддержат наш подход, тогда будем анализировать судебную практику и опять пойдем в правительство и Госдуму для того, чтобы уточнять нормы закона.
ВЗГЛЯД: Как удалось выявить нарушение, и что нарушил ретейлер?
Т. Н.: Поставщики рыбной продукции Metro Cash&Carry пожаловались в правительство, что цена, по которой они продают товар торговой сети и по которой он реализуется в магазине, отличается в два–три раза. Было проведено расследование, в рамках которого была установлена дискриминация поставщиков. Одни и те же услуги для разных поставщиков рыбы стоили по-разному. Мы посчитали, что таким, как мы считаем, незаконным способом ретейлером было собрано несколько сот миллионов рублей.
ВЗГЛЯД: Какой штраф установлен за нарушение норм закона о торговле?
Т. Н.: Штрафы фиксированы и установлены в размере 2–5 млн рублей за каждый случай нарушения закона о торговле.
ВЗГЛЯД: Если штраф 100 млн рублей, то получается, компания Metro Cash&Carry нарушила закон о торговле в отношении порядка 50 поставщиков рыбы?
Т. Н.: Около того. Если бы мы проверили другие товары, то я думаю, что там была бы похожая ситуация. Но сейчас, я надеюсь, Metro Cash&Carry исправляется.
ВЗГЛЯД: Какие сети еще не встали на сторону закона о торговле?
Т. Н.: Сейчас идет расследование в отношении «Ашана», оно пока не завершилось.
ВЗГЛЯД: Против каких сетей еще ведется расследование в рамках нарушения закона о торговле?
Т. Н.: Наши территориальные управления достаточно часто возбуждали подобные дела. Однако выигрывать их пока не удавалось. Изучив судебную практику, мы сделали два вывода. С одной стороны, мы подтвердили определенные институциональные несовершенства закона и для их исправления подготовили поправки в закон. С другой стороны, в силу того, что законодательство новое, многие из территориальных управлений неправильно применяли нормы закона, и суды справедливо указывали на это. Для решения этой проблемы мы обобщили судебную практику по нему и в ближайшее время направим ее в наши территориальные управления.