Пласт сюжетов неисчерпаемый и пополняющийся непрерывно. Иное дело – политический комментарий. Ну о чем писать, если категорически ничего не происходит, а то, что нам пытаются предложить в качестве важных общественных событий, на самом деле таковыми не является? Ну, в самом деле, что писать о предвыборной гонке, если победитель известен заранее? И как оценивать перспективы будущего правительства, если оно само еще не решило, какой курс будет проводить в обстановке, прогнозировать которую нет ни желания, ни возможности? В любом случае, однако, размышлять о будущем оказывается проще, чем оценивать настоящее.
Между тем где-то в тиши бюрократических кабинетов уже сегодня принимаются решения, которые – в случае попытки их реализации – будут иметь весьма серьезные долгосрочные последствия. Об одном из них мы узнали на прошлой неделе. Россию решили в очередной раз разделить. На сей раз речь идет о том, чтобы заменить 7 федеральных округов на 10 экономических суперрегионов.
У отечественной бюрократии есть удивительная способность – начиная дела, не доводить их до конца
Сразу же вспоминается известное рассуждение о том, что бюрократию ни в коем случае нельзя обвинять в отсутствии инициативности и новаторства. Напротив, она постоянно что-то изобретает, затевает реорганизации и преобразования, даже не утруждая себя мыслью об их возможных последствиях. В самом деле, только наладили систему управления через федеральные округа, как уже придумывают что-то новое. Какой уж тут «консерватизм». Инициатива просто хлещет через край.
Впрочем, если оставить шутки, приходится признать, что административная реформа действительно назрела. Чтобы быть точным, назрела она еще в начале 80-х годов прошлого века.
Уже тогда стали раздаваться голоса о том, что сложившаяся система областей не соответствует новой экономической и социальной реальности. После развала Советского Союза вопрос встал еще острее, поскольку области превратились в «субъекты Федерации», обретя на короткое время политическое значение.
Надо признать, что у отечественной бюрократии есть удивительная способность – начиная дела, не доводить их до конца. И ни в одной сфере это так не заметно, как в сфере административной реформы.
Дело в том, что РСФСР называлась федерацией скорее по недоразумению. Еще во время Февральской революции Россия была провозглашена «федеративной республикой», но поскольку новой конституции не было, то и границы земель не были нарезаны. Большевики сохранили приверженность провозглашенному до них принципу, украсив название республики словами «советская» и «социалистическая», но так и не создав федеральной структуры.
В конечном итоге принцип федерализма воплотился в Советском Союзе. Что же касается РСФСР, то элемент «федерализма» в ней был представлен существованием автономных республик и областей. Хотя автономия – это всё же не то же самое, что федерализм. В Испании, например, есть несколько автономий, но никто не считает эту страну федерацией.
Название Российская Федерация материализовалось в новой политической реальности лишь в момент распада СССР, когда Ельцин не только пообещал «суверенитет» автономиям, но и вынужден был уступить давлению русских областей, предоставив им равные с автономиями права.
Между тем области РФ были нарезаны в соответствии с административными принципами, совершенно не соответствовавшими логике федерализма. Федеральные земли должны представлять собой либо исторически сложившиеся регионы (в прошлом, нередко, бывшие самостоятельные государства или княжества), либо самодостаточные экономические зоны.
В Соединенных Штатах и Канаде мы видим сочетание этих двух принципов – Квебек или штаты Восточного побережья США являются историческими территориями (франкоязычный Квебек к тому же имеет и культурные особенности), тогда как на западе административные границы были нарезаны довольно условно, исходя из экономических соображений.
Напротив, российские области формировались для удобства централизованного управления (как и французские департаменты). От них не требовалось экономической самодостаточности. В идеале каждый крупный город должен был получить собственную область, которая являлась демографическим, а порой и сырьевым придатком для него как для растущего индустриального центра.
В тех немногих случаях, когда крупный индустриальный город не получил собственной области (как, например, Новокузнецк), это становилось причиной взаимной ревности и конфликтов между двумя центрами, оказавшимися в одной и той же административной единице.
Когда из СССР выделилась Российская Федерация, новый федерализм обернулся прогрессирующим развалом государства. И не только потому, что местные элиты вели себя безответственно и сепаратистски (причем в «русских» областях ничуть не меньше, чем в большинстве «национальных»), но и потому, что «субъекты Федерации» были органически неспособны к своей новой роли.
Сохраняя структуру французских департаментов, российские области получили права американских штатов.
При этом территории еще и продолжали дробиться, автономные области и районы стали выделяться из состава своих краев и областей. Никакой экономической логики в этом не было, да и с историко-культурной точки зрения основания для подобных решений были более чем спорными. Не удивительно, что в 2000-е годы, когда российский капитализм вступил в фазу стабилизации, центральная власть принялась наводить порядок в управлении регионами.
На политическом уровне сепаратизм элит был сломлен (парадоксальным образом, единственная республика, которой сегодня позволено предъявлять сепаратистские претензии, это кадыровская Чечня). Но, одержав тактическую победу над местными элитами, Москва успокоилась.
7 федеральных округов были первоначально созданы как противовес выборным губернаторам, позволяя центру вмешиваться напрямую в дела регионов. Однако после того как выборность губернаторов фактически была отменена, а Совет Федерации перешел под контроль федерального центра, в Москве явно потеряли интерес к этим новым округам. Точно так же остановлена на полпути была и работа по укрупнению регионов.
Несколько совсем уже анекдотических «субъектов Федерации» было ликвидировано, на том и успокоились. Не удосужились даже конституцию подправить (ведь там эти субъекты со своими правами всё ещё прописаны).
Собственно говоря, если Россия по факту возвращается к централизованному управлению и унитарному государству, то дальнейшее реформирование административной структуры не слишком нужно, как нет и большой необходимости в нарезке новых границ.
Надо только убрать совершенно уже ненужные и дорогостоящие структуры типа областных дум, не имеющих сегодня никакой иной функции, кроме формального утверждения уже назначенного губернатора. Распустив местных депутатов, государство смогло бы сэкономить изрядные средства, которые можно было бы использовать на здравоохранение, образование и ремонт жилья.
С административным укрупнением есть и другая проблема: экономическая география России радикально изменилась. Раньше почти все города были серьезными промышленными центрами, в 1990-е произошла деиндустриализация.
За городами сохранилась роль культурных и образовательных центров, но не совсем понятно, как структура местного образования, создававшаяся с ориентацией на местную индустриальную базу, будет работать, когда база эта уже разрушена или подорвана.
Власти пытаются оптимизировать структуру и географию образования, оптимизируя скорее финансовые процессы, нежели работу отрасли (всё-таки главная цель университетов не в том, чтобы деньги экономить и зарабатывать, а в том, чтобы кадры готовить).
Ничего хорошего подобный подход в долгосрочной перспективе, скорее всего, не даст; или даст, как у нас часто бывает, локальные успехи на фоне общего провала. Но в данном случае важно не то, как это скажется на образовании как таковом, а то, как это скажется на регионах. Образовательных центров – исходя из этой логики – у нас слишком много, они распылены, неэффективны, чем-то придется пожертвовать. Для многих регионов это беда.
Представьте себе город с населением в полмиллиона, у которого последовательно «отняли» сначала промышленность, а затем и образование. Добавим к этому, что и земли вокруг не слишком плодородные. Что остается? Естественно, административная функция. Что будет, если и ее отнимут? А ничего не будет. Умрет город.
Но если его развивать только как бюрократический центр, тоже ведь ничего хорошего не получится. Паразитическая структура.
Административная реформа не получается по двум взаимосвязанным причинам. С одной стороны, центр не может честно и окончательно определиться с выбором между всё еще провозглашенным принципом федерализма и происходящим на практике переходом к унитарному государству. А с другой стороны, нет внятной концепции развития регионов, нет стратегии реиндустриализации, без чего и перспективы конкретных регионов определить трудно, и их границы.
В таких условиях уже не принципиально, будет у нас 7 федеральных округов или 10 новых суперрегионов. Административными реформами экономическую реконструкцию не начинать надо, а заканчивать.